Le fonds d’avenir sud-coréen de 162 300 milliards de wons suscite des appels à épargner pendant dix ans et à rembourser la dette

Une manne fiscale liée aux semi-conducteurs remet en question les choix budgétaires

Le fonds d’avenir proposé par la Corée du Sud affecterait 162 300 milliards de wons de recettes fiscales supplémentaires prévisionnelles à trois objectifs en 2027 : 45 400 milliards de wons aux projets, 12 500 milliards à la réduction des nouveaux emprunts publics et 104 400 milliards mis en réserve. Des spécialistes des finances publiques s’interrogent sur la pertinence d’utiliser immédiatement un fonds destiné à protéger les générations futures pour financer des programmes susceptibles d’entraîner des dépenses pendant des années.

Yeom Myeong-bae, professeur émérite d’économie à l’université nationale de Chungnam, propose d’épargner pendant une dizaine d’années avant de dépenser une part limitée des ressources accumulées, en donnant la priorité au remboursement de la dette publique. Un autre économiste, Hwang Sung-hyun, de l’université nationale d’Incheon, estime que le fonds devrait être abandonné, car l’État accumulerait des réserves tout en émettant 106 000 milliards de wons de nouvelles obligations d’État.

Le gouvernement défend une autre approche : les bénéfices des semi-conducteurs génèrent des recettes fiscales exceptionnellement élevées, dont une partie devrait être épargnée en prévision d’un ralentissement et une autre consacrée à la croissance future. Le désaccord ne porte donc pas simplement sur le choix entre dépenser et épargner. Il concerne le moment où les recettes deviennent suffisamment fiables pour engager des dépenses, les dépenses qui préparent réellement l’avenir et les personnes habilitées à autoriser les retraits.

Le compte rendu officiel de l’Institut coréen de développement sur le forum consacré au budget et au fonds du 11 septembre 2026 présente à la fois le plan de répartition du gouvernement et des propositions visant à renforcer le contrôle parlementaire, l’évaluation indépendante et l’épargne des recettes exceptionnelles uniquement après leur confirmation dans les comptes définitifs. Ces garde-fous pourraient déterminer si le fonds devient un dispositif durable de stabilisation budgétaire ou une nouvelle source de dépenses récurrentes.

Les objectifs du fonds selon le gouvernement

Le Conseil de recherche en économie, sciences humaines et sciences sociales et l’Institut coréen de développement décrivent deux fonctions dans leur annonce officielle du forum : investir stratégiquement pour l’avenir et stabiliser les finances publiques face aux fluctuations des recettes fiscales. Leur événement du 11 septembre s’est tenu de 14 h à 18 h à l’El Tower, dans le quartier de Yangjae, à Séoul. Il était distinct du débat budgétaire prévu par l’Association coréenne des finances publiques et Park Soo-young, député du Parti du pouvoir au peuple.

La déclaration de participation au forum du ministère de la Planification et du Budget confirme que le vice-ministre Cho Yong-beom était présent pour présenter le budget 2027 et le projet de fonds. Selon le compte rendu de l’Institut coréen de développement, Cho a soutenu que le budget combinerait des dépenses record et une baisse du ratio de dette publique. Le document ne fournit pas de chiffre pour étayer cette appréciation.

Lors d’une audition parlementaire le 8 octobre, le ministre du Budget, Park Hong-geun, a décrit le rôle prévu du fonds :

Le fonds d’avenir est une plateforme d’investissement stratégique destinée à renforcer notre potentiel de croissance. C’est un mécanisme de stabilisation qui doit garantir une gestion des finances publiques stable et efficace.

Les catégories d’investissement sont la jeunesse, les moteurs de croissance, le développement régional, ainsi que l’éducation et la formation des talents. Certaines descriptions comptent l’éducation et la formation des talents séparément, ce qui donne cinq domaines au lieu de quatre. Les destinations visées sont, pour l’essentiel, les mêmes. Selon la définition du gouvernement, les recettes exceptionnelles sont les recettes qui dépassent leur tendance de long terme sous l’effet de mutations structurelles de l’économie ou de fortes fluctuations, notamment d’un supercycle industriel.

Pourquoi certains économistes préconisent dix ans d’épargne

La proposition de Yeom considère le fonds comme une ressource destinée aux personnes qui vivront dans 30 à 50 ans, y compris aux générations qui ne sont pas encore nées. Selon lui, les programmes pour la jeunesse, la croissance, les régions et l’éducation devraient plutôt être financés par le budget ordinaire. Il craint que des recettes supplémentaires incertaines ne puissent financer de manière fiable des engagements annuels fixes.

Il propose d’accumuler des ressources pendant une dizaine d’années, puis d’autoriser la dépense d’une part déterminée. Lorsque le fonds dégage un excédent, une partie servirait à rembourser les obligations d’État ; en cas de déficit, les remboursements seraient suspendus. Sa proposition ne précise ni le pourcentage des dépenses ni la formule détaillée de retrait.

Yeom préconise également de plafonner la dette publique à 40 % du produit intérieur brut. Pour parvenir à ce plafond proposé, il part du seuil de référence de 60 % fixé par l’Union européenne, puis soustrait 10 points de pourcentage au titre des pressions liées à la protection sociale et à la démographie, et 10 autres au titre des coûts éventuels d’une réunification. Il s’agit d’une recommandation politique, et non d’une limite légale en vigueur en Corée ou d’un calcul démontré de ces coûts futurs.

Cho Won-dong, ancien secrétaire présidentiel aux affaires économiques, convient que le remboursement de la dette protège les choix dont disposeront les générations futures, mais rejette l’obligation d’y consacrer chaque won de recettes fiscales excédentaires. Il soutient les investissements anticipés en faveur de la croissance future, tout en mettant en garde contre l’utilisation de recettes temporaires issues des semi-conducteurs pour financer des prestations permanentes, notamment les allocations pour enfants et le revenu de base rural.

Épargner tout en empruntant soulève une question distincte de coût

L’objection de Hwang porte sur le bilan de l’État. La réserve prévue de 104 400 milliards de wons est proche des 106 000 milliards de nouvelles émissions obligataires qu’il prévoit pour la même année, soit un écart de 1 600 milliards de wons. Selon lui, il serait possible d’éviter des frais d’intérêts inutiles en empruntant moins maintenant et en émettant des obligations ultérieurement si les recettes fiscales diminuent.

Détenir des actifs financiers tout en ayant une dette n’entraîne pas automatiquement une perte. Le coût dépend des intérêts versés sur les emprunts, du rendement des actifs en réserve et de l’intérêt de disposer de liquidités en cas de crise. Hwang prévient que l’écart entre les coûts d’emprunt et les rendements des placements pourrait engendrer des pertes. Son argument ne s’accompagne d’aucune estimation chiffrée de cet écart.

Il faut également interpréter avec prudence les 12 500 milliards de wons que le gouvernement prévoit d’affecter à la réduction des nouvelles émissions obligataires. Éviter de nouveaux emprunts réduit la dette par rapport à ce qui aurait été émis autrement ; cela diffère du remboursement d’obligations existantes. Yeom et Cho évoquent le remboursement, tandis que la répartition publiée par le gouvernement fait état d’une réduction des émissions.

Hwang juge néanmoins acceptable la hausse prévue de 12,8 % des dépenses totales, compte tenu de dépenses publiques en Corée relativement faibles par rapport à la moyenne de l’OCDE. Il distingue ainsi son opposition au mode de financement du fonds de son opposition à l’expansion budgétaire. Il souhaite que les dépenses soient concentrées sur la faiblesse de la natalité, le vieillissement et les inégalités, qui, selon lui, influent aussi sur la capacité de l’économie à croître.

Les projets récurrents pourraient épuiser la réserve

Le bureau de Park Soo-young a analysé des documents explicatifs sur les projets ministériels obtenus le 8 octobre. Il a recensé 130 projets représentant 45 386,2 milliards de wons de dépenses proposées, dont 122, d’un montant de 42 619,9 milliards, se poursuivraient au-delà de 2028. Ces chiffres indiquent qu’environ 93,9 % des dépenses concernent des projets reconduits.

Parmi ces projets, 67, d’un montant de 27 292,1 milliards de wons, n’avaient aucune date de fin précisée. Cela représente environ 60,1 % des dépenses analysées. Les dix programmes d’aides directes en espèces ou en points, d’un montant total de 798,36 milliards de wons, étaient tous classés comme récurrents. Ils incluaient des aides à l’emploi, au loyer, au mariage et à l’épargne des enfants.

Le projet de fonds d’autonomie pour les enfants illustre la façon dont les engagements pourraient augmenter à mesure que le nombre de bénéficiaires éligibles s’accroît. Son budget initial pour 2027 est de 146,5 milliards de wons. Selon les estimations citées par le bureau de Park, les contributions annuelles de l’État atteindraient 700 milliards de wons en 2031 et jusqu’à 2 600 milliards dans 19 ans. Il s’agit de projections, et non de crédits futurs approuvés.

Les comptes des dépenses présentent des divergences. Un compte rendu de commission parlementaire fait état de 45 362,5 milliards de wons, soit légèrement moins que les 45 386,2 milliards avancés dans l’analyse de Park ; le chiffre arrondi du gouvernement est de 45 400 milliards. Un compte rendu indique aussi que les projets arrivant à échéance en 2027 représentent 276,63 milliards de wons, soit 6,1 % des dépenses. Or ce montant ne représente qu’environ 0,6 % des 45 386,2 milliards. En soustrayant le montant des projets reconduits, on obtient 2 766,3 milliards de wons, soit environ 6,1 %. Il est impossible de résoudre cette divergence sans disposer des tableaux sous-jacents.

Quels projets peuvent être considérés comme des investissements d’avenir ?

Les descriptions des projets ont suscité des critiques : certaines dépenses ressemblent à des frais de fonctionnement ordinaires ou à des programmes de prestations déjà établis. Parmi les dépenses proposées figurent 100 milliards de wons d’allocations spéciales et de primes cumulées pour les employés des établissements publics, ainsi qu’environ 5,7 milliards de wons pour les résidences ministérielles. Des comptes rendus distincts évaluent le budget des résidences à 5,67 milliards et à 5,7 milliards de wons, un écart minime qui s’explique par l’arrondi.

Le revenu de base rural pilote fait l’objet d’un désaccord plus important. Selon un compte rendu, son budget pour 2027 s’élève à 116,58 milliards de wons ; selon un autre, à 1 165,7 milliards, soit environ dix fois plus. Les deux s’appuient sur des documents de projets ministériels, mais la différence n’est pas expliquée. Aucun de ces chiffres ne doit être considéré comme un montant budgétaire établi.

Le second compte rendu décrit des versements mensuels de 150 000 wons sous forme de bons d’achat locaux aux résidents éligibles vivant depuis au moins 30 jours dans les zones désignées. Il indique que le programme de 2026 concernait 300 000 personnes, pour un coût de 331,8 milliards de wons. L’autre compte rendu affirme que les documents du projet permettent d’envisager un programme complet en 2027, bien que le projet pilote soit classé comme un projet d’un an.

Le budget du Pass Culture et arts pour les jeunes passerait de 36,1 milliards de wons en 2026 à 792,5 milliards en 2027, soit près de 22 fois le montant précédent. Les critiques se demandent si ces programmes, ainsi que d’autres, répondent à l’objectif de croissance du fonds. Les évaluateurs parlementaires signalent également de possibles chevauchements avec l’assurance chômage, le logement, les fonds pour l’industrie et la science, les dépenses ordinaires de recherche et le compte spécial pour le développement régional équilibré.

Quelle marge de contrôle le Parlement conserverait-il ?

Un examen par une commission de l’Assemblée nationale du projet de révision de la loi sur les finances publiques, publié le 4 octobre au nom du conseiller expert Yoo In-kyu, avertit qu’une plus grande latitude de l’exécutif pourrait réduire le contrôle parlementaire préalable. Deux dispositions sont au cœur des préoccupations : un pouvoir élargi de modification des dépenses du fonds et la possibilité de compenser les déficits de recettes fiscales sans budget supplémentaire.

La révision autoriserait des ajustements pouvant atteindre 30 % au sein des grandes catégories de dépenses sans soumettre de plan révisé à l’approbation préalable de l’Assemblée, contre 20 % pour les fonds ordinaires consacrés à des projets. Appliqués aux 45 362,5 milliards de wons de dépenses retenus par la commission, ces pourcentages correspondent à environ 13 600 milliards et 9 100 milliards, soit un écart d’environ 4 500 milliards. Ces chiffres illustrent l’ampleur des montants en jeu ; ils ne signifient pas que chaque dépense pourrait être librement réaffectée.

Le projet permettrait également de transférer des réserves vers le compte général en cas de baisse des recettes, sans budget supplémentaire. Les procédures en vigueur exigent un budget supplémentaire et une modification du plan de gestion du fonds. Les évaluateurs avertissent que ce changement déplacerait une partie du contrôle, de l’approbation préalable à l’examen a posteriori. Le gouvernement répond que ces transferts n’augmenteraient pas les dépenses totales au-delà du plan initial.

Une évaluation distincte du Service de recherche de l’Assemblée nationale soulève des inquiétudes quant au contrôle des transferts et au chevauchement des responsabilités administratives. Les évaluateurs relèvent aussi le manque de clarté des critères de sélection des projets, les divergences entre les définitions des recettes excédentaires dans les lois proposées et l’absence de formule explicite pour régir les retraits lorsque les recettes fiscales supplémentaires sont négatives. Les plans annuels ne suffiraient pas à résoudre ces questions de fonctionnement.

Les collectivités locales verraient leur autonomie financière évoluer

Le dispositif proposé consisterait à déduire des impôts nationaux, avant le calcul de la dotation fiscale aux collectivités locales, les sommes destinées au fonds. Le ministre de l’Intérieur, Yoon Ho-jung, affirme que le taux légal de dotation resterait fixé à 19,24 %, mais un taux inchangé appliqué à une assiette réduite peut malgré tout rapporter moins que selon la formule actuelle.

Une estimation évalue la baisse par rapport au calcul actuel à 30 600 milliards de wons. L’institut de recherche Narasallim avance une autre comparaison pour la dotation fiscale ordinaire aux collectivités locales : 68 500 milliards de wons avec le plan du fonds, contre 98 100 milliards sans le transfert, soit un écart de 29 600 milliards. Les estimations diffèrent de 1 000 milliards de wons et leurs formulations ne sont pas tout à fait identiques.

Le compte local proposé pour le fonds comprend 15 300 milliards de wons, dont 3 500 milliards destinés à des aides discrétionnaires à la croissance locale. Le reste serait principalement versé par l’intermédiaire des budgets des projets. Yoon affirme que le gouvernement prévoit de couvrir la totalité des coûts des projets afin d’éviter les contributions locales et qu’il envisage de confier aux collectivités locales un rôle moteur dans la conception des politiques et la prise de décision.

Les financements de projets ne sont pas pour autant équivalents à des recettes générales. Hyun Jin-kwon, ancien président de l’Association coréenne des finances publiques, estime que ce dispositif modifie l’autorité chargée de décider de l’affectation des impôts, en transférant une partie du pouvoir discrétionnaire vers le centre. Lim Ho-seon, député du Parti démocrate, a également demandé la mise en place d’un mécanisme fiable pour compenser la baisse des dotations. Yoon affirme que le total des dotations locales passerait malgré tout d’environ 63 000 milliards de wons en 2026 à quelque 70 000 milliards en 2027. Une hausse d’une année sur l’autre et une baisse par rapport à une autre formule de calcul peuvent coexister.

Un montant global plus élevé ne signifie pas que l’argent a déjà été épargné

Le montant de 218 500 milliards de wons souvent évoqué correspond à l’addition du plan du fonds pour 2027, soit 162 300 milliards de wons, et des 56 200 milliards de recettes fiscales nationales supplémentaires attendues en 2026. Il s’agit d’une addition arithmétique, et non d’un solde confirmé du fonds. Les recettes effectivement perçues, les décisions de transfert et l’approbation législative détermineront les ressources réelles.

La révision des recettes du 30 septembre évaluait les recettes fiscales nationales de 2026 à 478 600 milliards de wons, soit 63 200 milliards de plus que les 415 400 milliards prévus dans le budget supplémentaire. Sur cette hausse, 56 200 milliards concernaient les impôts nationaux. Ahn Do-geol, député du Parti démocrate, a par ailleurs évoqué des recettes excédentaires attendues de 88 400 milliards de wons lors de l’audition du 8 octobre. Les bases de référence de ces différentes estimations ne sont pas conciliées ; elles ne doivent donc pas être substituées les unes aux autres.

Ahn soutient la répartition proposée : environ 64 % pour la stabilisation, 28 % pour l’investissement et 8 % pour la réduction de la dette. Il estime que rembourser la totalité des recettes excédentaires pourrait contraindre l’État à emprunter de nouveau lors du prochain déficit. Il affirme également que l’amplitude des variations de la croissance des recettes fiscales nationales est passée de 3,2 points de pourcentage entre 2011 et 2015 à 12,3 points entre 2021 et 2025, soit environ 3,8 fois plus.

L’objectif de réserve permet une comparaison utile, mais limitée : les déficits de recettes de 56 400 milliards de wons en 2023 et de 30 800 milliards en 2024 atteignent ensemble 87 200 milliards. La réserve prévue de 104 400 milliards représente environ 1,2 fois ce total. Son adéquation dépendrait toutefois des chocs futurs, des engagements de dépenses et de la possibilité de convertir les actifs en liquidités sans subir de lourdes pertes.

Les questions que le débat sur le dispositif ne tranche pas

Lee Tae-seok, directeur de recherche sur les finances publiques et la politique sociale à l’Institut coréen de développement, propose de confirmer les recettes exceptionnelles à partir des comptes définitifs, de répondre d’abord aux besoins minimaux de liquidités, puis d’adapter la réduction des risques liés à la dette et les investissements de croissance préparés en fonction de la situation budgétaire. Le forum de septembre a également examiné la possibilité de séparer les fonctions de stabilisation et d’investissement, de confier davantage de ressources au Fonds de gestion des capitaux publics et de renforcer l’évaluation indépendante.

L’Irlande offre un exemple concret de séparation des objectifs. Son Fonds pour l’avenir de l’Irlande prévoit une contribution annuelle de base de 0,8 % du PIB de 2024 à 2035, sans aucun retrait avant 2041. Un fonds distinct finance les dépenses en période de ralentissement. La proposition sud-coréenne regroupe projets immédiats et réserves dans un seul mécanisme, ce qui rend les priorités de retrait particulièrement déterminantes.

Chang Yong-sung, membre du comité de politique monétaire de la Banque de Corée, s’exprimant à titre personnel, relie la conception du fonds à l’inflation et à la politique monétaire. Il prévient que les cycles des semi-conducteurs sont difficiles à prévoir et qu’une hausse des bénéfices ne se traduit pas nécessairement par une forte progression de l’emploi. Il a déclaré :

Si le fonds est bien conçu pour contribuer à la croissance à long terme, il devrait aider la Banque de Corée en atténuant les pressions de la demande globale.

Les dates rapportées montrent à quelle vitesse la proposition a fait l’objet d’un examen détaillé :

• Juillet 2026 : le président Lee Jae-myung présente le concept du fonds.
• 1er septembre : le projet de budget 2027 présente le plan de 162 300 milliards de wons.
• 11 septembre : l’Institut coréen de développement et le Conseil de recherche organisent leur forum sur le budget et le fonds.
• 30 septembre : le gouvernement révise à la hausse son estimation des recettes fiscales de 2026.
• 4 octobre : un examen parlementaire soulève des questions de contrôle et de viabilité.
• 8 octobre : les auditions parlementaires examinent l’objectif du fonds et les engagements liés aux projets.

La loi de création, les révisions législatives connexes et le budget 2027 doivent encore être approuvés par l’Assemblée. Aucune date de vote définitif n’est précisée. Les questions en suspens portent notamment sur le niveau minimal des réserves, les règles de retrait en période de déficit, les critères de sélection des projets et la protection des finances locales. Fitch Ratings a également averti que des gains budgétaires concentrés dans un nombre restreint de secteurs pourraient être temporaires, soulignant la différence entre recettes prévisionnelles et ressources fiables.

Points clés

• La proposition pour 2027 répartit 162 300 milliards de wons entre les projets, la réduction des emprunts et les réserves.
• Yeom Myeong-bae recommande d’épargner pendant une dizaine d’années avant de limiter les dépenses, en donnant la priorité au remboursement de la dette.
• L’analyse de Park Soo-young estime qu’environ 94 % des dépenses de projets concernent des programmes qui se poursuivent au-delà de 2028.
• Les évaluateurs parlementaires s’interrogent sur la latitude de dépense, les règles de retrait et la pérennité des recettes fiscales.
• Les collectivités locales pourraient recevoir davantage qu’en 2026, mais moins qu’avec la formule de dotation actuelle.
• Le chiffre de 218 500 milliards de wons correspond à un montant total potentiel, et non à un solde déjà accumulé.
• L’approbation législative et les garanties détaillées de fonctionnement restent à définir.