La dette thaïlandaise frôle le plafond de 70 %, le plan d’emprunt remet les réformes fiscales au premier plan

Une marge étroite pour le prochain cycle d’emprunts de la Thaïlande

Le Conseil des ministres thaïlandais a approuvé 1 260 milliards de bahts de nouveaux emprunts publics le 29 septembre 2026, alors que des projections gouvernementales divergentes indiquaient que la dette publique pourrait approcher, voire brièvement dépasser, le plafond fixé par le pays à 70 %. Selon une estimation du ministère des Finances, la dette atteindra 69,7 % du produit intérieur brut en septembre 2027, soit seulement 0,3 point de pourcentage sous le plafond.

Le Bureau de gestion de la dette publique (PDMO) prévoit que le ratio d’endettement atteindra son maximum en restant sous le plafond au cours de l’exercice 2028. Une étude distincte du Conseil national de développement économique et social (NESDC) prévoit toutefois un pic à 70,05 % cette année-là. Cet écart numérique minime est important, car il distingue le respect du cadre budgétaire actuel d’un dépassement projeté.

Ces tensions remettent au premier plan plusieurs propositions de recettes : la modification des droits d’accise sur les automobiles, une taxe de départ de 1 000 bahts et un éventuel abandon du financement de quatre organismes publics par des recettes fiscales qui leur sont spécifiquement affectées. Une taxe distincte de 450 bahts pour les touristes étrangers est également à l’étude. Aucune des taxes liées aux déplacements proposées n’a encore été collectée.

Le plan d’emprunt intervient après l’amélioration annoncée des perspectives de notation de crédit de la Thaïlande, passées de négatives à stables, Fitch Ratings ayant fait son annonce en septembre. Une amélioration des perspectives n’est pas un relèvement de la note et ne résout pas la difficulté de financer des déficits persistants.

La question de fond dépasse le plafond de la dette. Les recettes ont diminué par rapport à la taille de l’économie, les dépenses imposées par la loi absorbent une part croissante du budget et les coûts de protection sociale devraient augmenter plus vite que leur financement. De nouveaux impôts pourraient apporter un certain répit, mais leur ampleur, leur conception et leur statut au regard de la procédure d’approbation varient considérablement.

À quoi serviront les 1 260 milliards de bahts du plan

Le plan de l’exercice 2027 prévoit environ 1 180 milliards de bahts d’emprunts de l’État, 81,465 milliards pour les entreprises publiques et 850 millions pour d’autres organismes publics. L’exercice 2027 s’étend du 1er octobre 2026 au 30 septembre 2027.

Le principal poste de l’État est de 788 milliards de bahts destinés à financer le déficit budgétaire de l’exercice 2027. Une autre enveloppe de 60 milliards couvre le financement du déficit de l’exercice 2026 lié aux dépenses reportées sur l’année suivante, tandis que 12,359 milliards sont affectés à des projets de développement économique et social. Au total, ces emplois directs de l’État représentent environ 860,359 milliards de bahts.

L’État prévoit également d’emprunter 63,038 milliards de bahts pour des prêts rétrocédés, principalement à des organismes ferroviaires, auxquels s’ajoutent 200 milliards au titre du décret d’emprunt d’urgence pour l’énergie et 56,820 milliards pour la gestion de la trésorerie. Le détail des affectations de l’État totalise environ 1 180 milliards de bahts, conformément au chiffre global arrondi.

Les nouveaux emprunts ne constituent qu’une partie du programme de gestion de la dette. Le plan prévoit aussi environ 1 900 milliards de bahts pour la gestion ou la restructuration de la dette existante, un document indiquant le chiffre plus précis de 1 910 milliards, ainsi que 580 milliards de remboursements. Sur ces remboursements, 462 milliards proviendront du budget des dépenses de l’exercice 2027 et 118 milliards d’autres sources.

Ces montants ne doivent pas être simplement additionnés et présentés comme une nouvelle dette. Une restructuration peut remplacer des obligations existantes, tandis que les remboursements les réduisent. Le montant d’emprunt approuvé est un plan de financement, et non une mesure directe de l’augmentation de l’encours de la dette.

Pourquoi les prévisions d’endettement divergent

Jindarat Viriyataveekul, directrice générale du PDMO, estime que la dette représentera environ 68 % du PIB à la fin de l’exercice 2026 et un peu plus de 69 % à la fin de l’exercice 2027. Elle prévoit un pic au cours de l’exercice 2028, suivi d’une baisse progressive.

À la fin de l’exercice 2027, le ratio de la dette publique devrait dépasser légèrement 69 %, avant d’atteindre un pic au cours de l’exercice 2028.

Le cadre budgétaire pour la période 2027-2030 fournit des estimations plus précises : 68,17 % à la fin de l’exercice 2026 et un pic de 69,78 % à la fin de l’exercice 2028. Ce pic ne laisserait que 0,22 point de pourcentage sous le plafond.

L’étude du NESDC, intitulée « Le paysage des risques budgétaires de la Thaïlande sous l’angle de la dynamique de la dette », prévoit un ratio de 67,97 % pour l’exercice 2026, de 69,34 % en 2027 et de 70,05 % en 2028, avant un recul à 65,74 % en 2032. Sa prévision pour 2028 dépasse de 0,27 point de pourcentage celle du cadre budgétaire et de 0,05 point le plafond.

L’estimation du ministère des Finances, qui prévoit 69,7 % en septembre 2027, est également supérieure aux 69,34 % du NESDC. Il s’agit de prévisions et non de résultats observés : elles ne doivent pas être considérées comme interchangeables. Une autre évaluation du NESDC consacrée à la protection sociale prévoit une dette de 68,2 % en 2030, sans fournir la même trajectoire annuelle que l’étude sur la dynamique de la dette.

Des coûts d’emprunt plus faibles aujourd’hui, un refinancement à venir

Le PDMO adapte sa stratégie de financement alors que les marchés obligataires deviennent plus coûteux. Il privilégie notamment les bons du Trésor, les billets à ordre et les prêts à terme, ce qui lui permet de reporter certaines émissions d’obligations à plus longue échéance jusqu’à ce que les conditions s’améliorent.

Jindarat a indiqué qu’environ 89 % du portefeuille de dette existant était composé d’emprunts à long terme et que le coût moyen des emprunts de l’État avoisinait 2,6 %. Cette structure limite la rapidité avec laquelle les variations des taux du marché se répercutent sur le coût de la dette existante. Elle ne garantit pas que les nouveaux emprunts resteront aussi peu coûteux.

Selon les données de l’Association du marché obligataire thaïlandais au 29 septembre 2026, le rendement des obligations d’État à trois ans s’établissait à 1,53 % et celui des obligations à dix ans à 2,41 %, soit un écart de 0,88 point de pourcentage. Le rendement à dix ans aurait atteint son niveau le plus élevé en quatre mois. Le PDMO a également évoqué la pression exercée par la hausse des rendements des bons du Trésor américain à dix ans.

Un financement à plus courte échéance permet d’éviter de figer les coûts actuels sur une longue période, mais rapproche les dates de remboursement ou de refinancement. Cette stratégie dépend donc en partie de la capacité à renouveler ces emprunts ultérieurement à des conditions acceptables. Les prêts à terme évoqués ont des échéances d’environ trois à cinq ans, plus courtes que celles des obligations à plus longue durée, même s’ils ne sont pas tous immédiatement exigibles.

Une opération de financement distincte montre que les emprunts à plus long terme n’ont pas totalement cessé. Le PDMO a organisé l’émission d’une obligation sociale de 1 milliard de bahts pour l’Agence de coopération au développement économique des pays voisins, d’une durée de dix ans et assortie d’un taux d’intérêt annuel fixe de 3,13 %. Entièrement souscrite par des investisseurs institutionnels par l’intermédiaire de la Government Savings Bank, elle soutient la restructuration de la dette liée à la route 11 au Laos et au cinquième pont de l’amitié entre la Thaïlande et le Laos, entre Bueng Kan et Bolikhamxay.

Les emprunts pour l’énergie sont soumis à des objectifs et à des échéances précis

L’enveloppe de 200 milliards de bahts consacrée à l’énergie dans le budget de l’exercice 2027 correspond à la seconde moitié d’un programme d’emprunt d’urgence de 400 milliards. La première moitié, affectée à l’exercice 2026, a été presque entièrement utilisée : il ne reste que quelques milliards de bahts.

Le PDMO a fait état d’une récente tranche de financement d’environ 30 à 40 milliards de bahts destinée au programme d’aide Thai Chuai Thai Plus. Une phase supplémentaire de ce programme devait débuter le 1er octobre 2026.

La seconde enveloppe de 200 milliards de bahts doit financer des projets de transition énergétique, notamment l’installation de panneaux solaires dans les foyers, les transports publics électriques, les motos électriques et la formation de la main-d’œuvre. Des critères de sélection ont été examinés, mais les projets individuels attendaient encore d’être étudiés lors de la prochaine réunion du comité de sélection.

Les projets devaient être soumis avant le 30 septembre 2026. Les projets approuvés pourront mobiliser les fonds jusqu’au 31 décembre 2027. Les emprunts doivent être contractés en fonction de l’avancement des projets et des besoins réels de décaissement, et non par le versement automatique de la totalité de l’enveloppe en une seule fois.

Le décret définit les objectifs et comporte un calendrier des projets approuvé par le Parlement. Jindarat a expliqué que cela empêchait de transférer simplement les fonds à des tâches sans rapport, notamment à de possibles interventions contre les inondations. D’autres emprunts ou garanties au profit du Fonds pour les carburants, si la hausse des prix du pétrole les rend nécessaires, exerceraient une pression supplémentaire au-delà du plan actuel.

Les projets ferroviaires se partagent l’enveloppe d’emprunt

Sur les 63,038 milliards de bahts prêtés par l’État à d’autres organismes, environ 10,653 milliards sont affectés à l’Autorité des transports en commun rapides de Thaïlande et 52,385 milliards à la compagnie nationale des chemins de fer.

L’enveloppe consacrée au métro est principalement constituée des 10,5 milliards de bahts destinés à la ligne violette entre Tao Poon et Rat Burana et à la rocade de Kanchanaphisek. Des montants plus modestes couvrent la ligne orange entre le Centre culturel de Thaïlande et Min Buri, le prolongement de la ligne verte jusqu’à Khu Khot et des tronçons existants des lignes bleue et violette.

L’enveloppe de la compagnie nationale des chemins de fer couvre des projets en cours, dont 6,5 milliards de bahts pour la première phase de la ligne ferroviaire à grande vitesse entre Bangkok et Nakhon Ratchasima, 12 milliards pour la ligne entre Den Chai, Chiang Rai et Chiang Khong, et 3,31 milliards pour la mise en double voie entre Nakhon Pathom et Chumphon. Les prolongements des lignes rouges sont également inclus.

Le détail des projets comporte une incohérence apparente : il ne prévoit que 16 000 bahts pour la ligne ferroviaire entre Ban Phai et Nakhon Phanom et ne fournit pas les montants complets pour les huit projets annoncés de la compagnie nationale des chemins de fer. Sans clarification, ce chiffre ne peut pas être considéré comme une enveloppe de projet exploitable. Le montant total de 52,385 milliards de bahts attribué à l’organisme constitue le chiffre de financement le plus clair.

Les taxes sur les déplacements pourraient accroître les recettes, mais les estimations varient

La proposition de taxe de départ du Département des recettes prévoit initialement un prélèvement de 1 000 bahts par départ aérien, pour les voyageurs admissibles de toutes nationalités. Les compagnies aériennes ou les agents de billetterie percevraient la taxe avec le prix du billet. Les départs par voie terrestre et maritime seraient initialement exemptés, tandis que le plafond légal proposé est de 5 000 bahts par départ.

La consultation publique est ouverte jusqu’au 29 octobre 2026. La loi proposée entrerait en vigueur 180 jours après sa publication au Journal officiel royal. Les billets achetés avant cette date d’entrée en vigueur seraient exemptés, même si le voyage a lieu ultérieurement. D’autres exemptions sont proposées pour les enfants âgés de deux ans ou moins, les passagers en transit, le personnel de transport et certaines activités officielles.

Les estimations de recettes divergent fortement. L’une prévoit 12 milliards de bahts par an. Un calcul indicatif distinct aboutit à environ 46 milliards en additionnant 13,06 millions de voyages de Thaïlandais à l’étranger et 32,97 millions d’arrivées de touristes étrangers en 2025, en supposant un nombre similaire de départs de touristes étrangers, puis en multipliant le total par 1 000 bahts.

Le chiffre le plus élevé ne constitue pas une estimation des recettes réellement perçues. Il ne tient compte ni de la limitation aux voyages aériens, ni des exemptions, ni de l’évolution des comportements de voyage. Ces deux chiffres ne doivent donc pas être présentés comme des prévisions de fiabilité équivalente.

La taxe distincte de 450 bahts par visiteur étranger proposée par le ministère du Tourisme et des Sports s’appliquerait dans un premier temps aux arrivées admissibles par voie aérienne. Elle vise à générer environ 8 milliards de bahts par an pour le développement du tourisme, après déduction des frais de collecte et d’assurance. Son lancement envisagé au premier trimestre 2027 reste un objectif, dans l’attente de décisions sur la collecte, les exemptions, l’assurance et l’approbation du Conseil des ministres.

Un visiteur étranger soumis aux deux mesures paierait 1 450 bahts supplémentaires pour une arrivée et un départ. La taxe sur les visiteurs financerait l’assurance et l’amélioration du tourisme, tandis que la taxe de départ alimenterait les recettes de l’État. On ne peut pas supposer que les recettes des deux taxes soient librement interchangeables.

D’autres réformes fiscales concernent aussi les voyageurs

Le vice-Premier ministre et ministre des Finances Ekniti Nitithanpraphat a déclaré que des conclusions sur les droits d’accise automobile étaient attendues dans un délai d’une à deux semaines après ses propos. Les discussions portent notamment sur la protection des constructeurs automobiles nationaux, mais aucune décision définitive sur les taux ni aucune estimation détaillée des recettes n’a été établie dans les propositions rapportées.

Une autre proposition mettrait fin à l’affectation de recettes fiscales spécifiques à Thai PBS, à la Fondation thaïlandaise pour la promotion de la santé, au Fonds national de développement du sport et au Fonds pour les personnes âgées. Ces recettes affectées sont versées aux organismes concernés plutôt qu’au Trésor général.

Selon l’estimation associée à la proposition, le remplacement de ce dispositif par des dotations budgétaires annuelles pourrait réorienter au moins 10 milliards de bahts par an vers le Trésor. Cela n’améliorerait pas nécessairement le solde budgétaire de l’État à due concurrence : si les organismes continuent de recevoir des fonds publics, il faudra encore financer une partie ou la totalité de ces dépenses.

À titre de comparaison, l’estimation de 12 milliards de bahts pour la taxe de départ et celle de 10 milliards pour les recettes affectées représentent ensemble 22 milliards, soit environ 2,8 % des 788 milliards d’emprunts prévus pour financer le déficit. Cette comparaison reprend les chiffres avancés, mais ne permet pas d’établir une économie nette, d’autant que le financement de remplacement des quatre organismes n’a pas été précisé.

Korn Chatikavanij, vice-président du Parti démocrate, député et ancien ministre des Finances, a averti que la hausse des dépenses conjuguée à une faible croissance des recettes fiscales pourrait contraindre la Thaïlande à respecter les règles de discipline budgétaire et son plafond d’endettement. L’évaluation du NESDC met en évidence un problème plus large de recettes : le cadre budgétaire prévoit une hausse de la taxe sur la valeur ajoutée, mais sa mise en œuvre reste très incertaine.

Des recettes en baisse face à des engagements de dépenses croissants

Selon le NESDC, les recettes nettes de l’État ont représenté en moyenne 15 % du PIB au cours des exercices 2023 à 2025, contre 16,5 % entre les exercices 2011 et 2016. Cela correspond à une baisse de 1,5 point de pourcentage. Au cours des dix derniers exercices, les recettes ont été inférieures aux dépenses d’un montant équivalant en moyenne à environ 4 % du PIB.

Les recettes encaissées récemment ont progressé : elles ont atteint environ 2 610 milliards de bahts au cours des onze premiers mois de l’exercice 2026, en hausse de 4 %. Une croissance en bahts ne suffit toutefois pas, à elle seule, à inverser le recul de longue durée des recettes par rapport à la taille de l’économie.

Les dépenses obligatoires représentaient 76,2 % du budget de l’exercice 2026, contre 71,7 % lors de l’exercice 2016. Cette hausse de 4,5 points de pourcentage laisse moins de marge pour réorienter les dépenses. Les retraites, les coûts de personnel, la santé et la protection sociale sont difficiles à réduire rapidement, car nombre d’entre eux découlent de droits prévus par la loi.

Les obligations hors budget principal comptent également. Les remboursements dus par l’État au titre de l’article 28 de la loi de 2018 sur la discipline budgétaire et financière de l’État sont passés de 839,462 milliards de bahts au cours de l’exercice 2018 à 1 134 milliards lors de l’exercice 2025, soit une hausse d’environ 294,289 milliards, ou 35,1 %.

Le NESDC souligne que le seul niveau de la dette ne permet pas de déterminer si les finances publiques sont soutenables. La capacité à générer des recettes, les obligations de remboursement, les coûts d’emprunt et la croissance déterminent également la capacité de l’État à absorber les chocs. Son scénario de référence suppose que la croissance économique dépasse le coût réel des emprunts, contribuant ainsi à réduire le ratio d’endettement, tandis que les déficits budgétaires persistants l’alourdissent.

Le coût de la protection sociale prolongera la pression jusqu’à la prochaine décennie

Une autre évaluation du budget social réalisée par le NESDC prévoit que les dépenses de protection sociale dépasseront les recettes à partir de 2031 dans son scénario de référence. Les dépenses de protection sociale sont passées de 610 milliards de bahts en 2012 à 1 400 milliards en 2024, soit une croissance annuelle moyenne composée de 7,3 %. Les recettes ont progressé moins rapidement, à un rythme de 6,6 %, pour atteindre 1 570 milliards de bahts.

Les subventions de l’État représentaient 72,8 % des recettes de la protection sociale. En incluant les contributions publiques aux fonds, la part de l’État atteint 78,6 %, tandis que les cotisations des assurés et des employeurs représentaient 13,6 %. Les prestations de retraite et de décès comptaient pour 41,29 % des dépenses, et les soins de santé pour 32,64 %, soit 73,93 % au total.

Le vieillissement de la population alourdit ces coûts. Les personnes âgées de 60 ans ou plus représentaient 20,17 % de la population en 2023 et devraient en constituer 28,09 % en 2034. La part de la population active âgée de 15 à 59 ans devrait passer de 67 % à 55,83 % d’ici 2040.

Pour 2040, l’évaluation prévoit des recettes de référence de 1 920 milliards de bahts et des dépenses comprises, selon les scénarios, entre 2 370 et 2 760 milliards. Le modèle applique une limite de 1 % à la croissance des subventions de l’État. Ces chiffres décrivent donc des résultats fondés sur des hypothèses précises, et non une décision définitive sur le financement.

Le NESDC recommande d’étendre la protection contributive aux travailleurs informels, aux travailleurs des plateformes et aux indépendants, de revoir les bases fiscales, de maîtriser les coûts de santé et de relier les données relatives à la protection sociale aux informations sur les revenus et les impôts. Ces mesures répondent à des tensions d’une autre ampleur que celles liées aux taxes individuelles sur les déplacements.

Le calendrier immédiat distingue les décisions déjà prises des propositions encore en attente :

• 29 septembre 2026 : le Conseil des ministres a approuvé le plan de gestion de la dette pour l’exercice 2027.
• Avant le 30 septembre 2026 : les projets de transition énergétique devaient être soumis à l’examen.
• 1er octobre 2026 : début de l’exercice 2027, ainsi que de la phase supplémentaire prévue du programme Thai Chuai Thai Plus.
• 29 octobre 2026 : clôture de la consultation sur la taxe de départ.
• Premier trimestre 2027 : lancement prévu de la taxe sur les visiteurs étrangers, sous réserve d’approbation.
• 31 décembre 2027 : date limite de décaissement pour les projets énergétiques approuvés.
• Exercice 2028 : les deux évaluations prévoient un pic d’endettement, mais divergent sur le dépassement ou non du seuil de 70 %.

Points clés

• La Thaïlande a approuvé environ 1 260 milliards de bahts de nouveaux emprunts publics pour l’exercice 2027.
• Le cadre budgétaire prévoit un pic d’endettement de 69,78 % en 2028 ; le NESDC table sur 70,05 %.
• Le PDMO privilégie les financements à plus courte échéance, alors que le coût moyen des emprunts existants reste proche de 2,6 %.
• La taxe de départ de 1 000 bahts et la taxe de 450 bahts sur les visiteurs restent des propositions, et non des prélèvements en vigueur.
• La fin de l’affectation de recettes fiscales spécifiques pourrait réorienter des recettes vers le Trésor, mais les économies nettes dépendront des budgets de remplacement.
• Le recul des recettes par rapport au PIB et la hausse des engagements en matière de protection sociale rendent le défi budgétaire plus vaste que toute proposition fiscale prise isolément.