La vaste campagne de confiscation de terres en Indonésie bouleverse les marchés mondiaux des matières premières

Une transformation du paysage des ressources naturelles indonésiennes

Dans le cadre d’une vaste campagne qui a redessiné la carte économique de l’Indonésie, l’administration du président Prabowo Subianto a pris le contrôle de plus de 4 millions d’hectares de terres, soit une superficie comparable à celle de la Suisse. Cette prise de contrôle sans précédent englobe des plantations, des concessions minières et des installations de transformation dans tout l’archipel, marquant ce que de nombreux observateurs décrivent comme un virage spectaculaire vers le nationalisme des ressources. Lancée en mars 2025, cette initiative constitue l’une des réorganisations les plus importantes du contrôle des ressources naturelles dans l’histoire postcoloniale de l’Indonésie, avec de possibles répercussions sur les marchés mondiaux des matières premières.

L’ampleur de cette entreprise apparaît plus clairement si l’on considère que l’Indonésie est le premier exportateur mondial de charbon et d’huile de palme, le premier producteur de nickel et une source majeure de cuivre et d’étain. Ces matières premières sont au cœur de l’industrie moderne, de la production alimentaire aux batteries des véhicules électriques. La campagne de confiscations a donc des conséquences qui dépassent largement les frontières indonésiennes et pourrait influer sur les chaînes d’approvisionnement et les prix dans le monde entier.

Au cœur de cette transformation se trouve la Force opérationnelle de contrôle des zones forestières, créée en janvier 2025 et placée sous la direction directe du ministre de la Défense, Sjafrie Sjamsoeddin, un allié de longue date du président Prabowo depuis leur passage dans l’armée. La force opérationnelle dispose d’une large autorité pour infliger des amendes, transférer la propriété des terres et reclasser des territoires. Une grande partie des biens saisis revient à une nouvelle entreprise publique, PT Agrinas Palma Nusantara.

Quelques mois après sa création, Agrinas est devenue le premier détenteur mondial de plantations de palmiers à huile en superficie, avec environ 1,7 million d’hectares sous gestion. Cette expansion rapide s’est largement faite par le transfert de biens saisis plutôt que par une croissance organique, ce qui souligne le caractère sans précédent de l’approche de l’administration actuelle en matière de gestion des ressources.

Ce n’est que le début », a déclaré Prabowo lors d’un événement récent. « Nous sommes sur la voie juste et noble de la défense des intérêts de millions d’Indonésiens.

Le président présente cette campagne comme indispensable pour protéger les Indonésiens ordinaires contre ce qu’il appelle la « cupidité économique » : les agissements des élites économiques et des intérêts étrangers qui, selon lui, ont exploité les richesses naturelles du pays aux dépens de la population. Ce discours populiste trouve un écho auprès d’une partie de l’opinion indonésienne, même s’il suscite des inquiétudes chez les investisseurs et les économistes.

Bhima Yudhistira Adhinegara, directeur exécutif du Center of Economic and Law Studies, basé à Jakarta, a livré cette analyse : « Cela révèle de plus en plus les caractéristiques d’une économie dirigiste à la Prabowo. Des méthodes de ce type réduisent l’intérêt des investisseurs, tant dans le secteur des plantations que dans celui de la conservation. »

Les mécanismes de confiscation des terres

Le fondement juridique de ces confiscations repose principalement sur le règlement présidentiel numéro 5 de 2025, qui a créé la Force opérationnelle de contrôle des zones forestières et lui a conféré de vastes pouvoirs pour faire respecter les limites des zones forestières. Le principe central est simple : toute activité de plantation ou d’exploitation minière menée dans une zone forestière désignée sans permis en bonne et due forme est passible de confiscation et d’amendes. Les critiques soulignent toutefois que la situation sur le terrain est bien plus complexe.

La réglementation indonésienne sur l’utilisation des terres est depuis longtemps marquée par des classifications qui se chevauchent et des désignations contradictoires. Dans le secteur de l’huile de palme en particulier, il est fréquent que des zones disposent de permis de culture tout en étant classées comme zones forestières à l’échelle nationale. Cet imbroglio bureaucratique a créé des failles que la force opérationnelle a exploitées sans ménagement.

Le mécanisme d’application suit généralement un schéma prévisible. Des responsables militaires, accompagnés de procureurs et d’autres autorités, se rendent sur les propriétés ciblées, y installent des panneaux proclamant le contrôle de l’État, puis négocient les conditions de poursuite de l’exploitation ou en prennent directement la gestion. Selon Febrie Adriansyah, procureur de haut rang au parquet général, la force opérationnelle a recensé environ 4,2 millions d’hectares exploités par 51 entreprises sans permis forestiers en bonne et due forme.

Les sanctions financières servent à la fois de punition et de source de revenus. Le gouvernement a ordonné à 48 entreprises du secteur de l’huile de palme de verser au total environ 560 millions de dollars, tandis que 22 sociétés minières sont passibles de plus de 1,7 milliard de dollars d’amendes. Pour les activités liées à l’huile de palme, le calcul de la pénalité prévoit 1 497 dollars par hectare pour chaque année écoulée depuis le début du défrichement, avec une exemption de cinq ans pour tenir compte du temps nécessaire avant que les palmiers à huile ne deviennent productifs.

Les exploitants de mines de nickel encourent des sanctions encore plus lourdes, à hauteur de 389 000 dollars par hectare, un niveau qui pourrait mettre de nombreux petits opérateurs en faillite, selon les analystes. Les exploitants de mines de charbon, de bauxite et d’étain font face à des pénalités moins élevées, mais néanmoins importantes. Cette approche à plusieurs niveaux reflète l’importance stratégique du nickel pour les ambitions de développement industriel de l’Indonésie, en particulier pour la transformation en aval destinée à la production de batteries.

Les biens saisis sont directement transférés à des entités publiques selon une procédure juridique précise. Tout d’abord, la force opérationnelle saisit les propriétés considérées comme exploitées illégalement dans des zones forestières publiques. Ces biens confisqués sont ensuite classés comme propriété de l’État et transférés par le parquet général au ministère des Entreprises publiques. Enfin, le ministère désigne directement PT Agrinas Palma Nusantara pour gérer les terres, sans procédure d’appel d’offres concurrentiel.

Febrie Adriansyah a défendu cette approche : « Cette politique n’est pas une nationalisation, mais la restitution de biens publics détenus sans autorisation. Chaque étape est menée en toute transparence, selon une procédure juridique claire et en tenant compte des conséquences sociales et économiques pour les communautés locales. »

Des questions demeurent toutefois sur la façon dont de si vastes superficies ont pu être exploitées illégalement pendant des décennies sans intervention apparente des autorités. Achmad Sukarsono, du cabinet de conseil Control Risks, a soulevé cette question essentielle : « Comment en est-on arrivé là ? Les compagnies d’huile de palme n’ont pas pu s’emparer illégalement d’une telle superficie sans l’aval des administrations locales et des responsables militaires. »

Cette histoire d’approbations officieuses à différents échelons de l’État crée un contexte juridique et éthique complexe dans lequel la campagne actuelle doit s’inscrire. Des entreprises qui pensaient bénéficier au moins d’un accord tacite des autorités font désormais face à des confiscations et à de lourdes amendes, ce qui suscite des inquiétudes quant aux sanctions rétroactives et à l’équité des procédures.

Les conséquences pour le secteur de l’huile de palme et les petits agriculteurs

Le secteur de l’huile de palme a été le plus durement touché par la campagne de confiscations, avec environ 3,7 millions d’hectares de plantations soumis à un examen de l’État. Cela représente près de 30 % des terres indonésiennes consacrées à l’huile de palme, une proportion vertigineuse qui a provoqué une onde de choc dans le secteur, responsable de plus de la moitié de l’offre mondiale.

La campagne a pris un essor considérable en mars 2025 avec la saisie de 221 000 hectares appartenant au groupe Duta Palma, détenu par Surya Darmadi, autrefois l’une des personnes les plus fortunées d’Indonésie, qui a ensuite fait l’objet d’enquêtes pour blanchiment d’argent et corruption. Cette saisie très médiatisée a donné le ton aux opérations suivantes et montré que même les acteurs majeurs n’étaient pas à l’abri des mesures d’application.

Les grandes entreprises internationales présentes en Indonésie ont dû réévaluer leur position. Le négociant agricole singapourien Wilmar International s’attend à ce que quelques milliers d’hectares de ses plantations soient concernés et a entamé des discussions avec les autorités. IOI Corporation, cotée en Malaisie, qui exploite des plantations et des usines de transformation de l’huile de palme au Kalimantan, a annoncé qu’elle procéderait désormais à davantage d’évaluations des risques avant tout nouvel investissement en Indonésie.

D’autres acteurs importants, notamment First Resources, SD Guthrie, Golden Agri-Resources et Cargill, sont généralement restés silencieux sur les conséquences précises, même si, selon des sources du secteur, beaucoup examinent leurs actifs indonésiens en interne. L’Association indonésienne des entrepreneurs de l’huile de palme (Gapki) s’est inquiétée des perturbations de la production et a fait état de plaintes de ses membres concernant des retards de paiement dans le cadre des nouveaux accords de gestion.

Les conséquences pourraient toutefois être encore plus profondes pour les petits exploitants agricoles. De nombreux agriculteurs dont les terres ont été saisies par le gouvernement doivent faire des choix difficiles pour leur avenir. Dans le village d’Ujung Gading Julu, dans le nord de Sumatra, environ 20 à 30 responsables sont arrivés en mars 2025, pour beaucoup en uniforme militaire ou en uniforme du parquet, afin de déclarer le contrôle de l’État sur 2 000 hectares de terres agricoles appartenant à quelque 500 familles.

Rubahan Hasibuan, un agriculteur de 48 ans dont la famille travaille ces terres depuis des générations, a raconté : « Nous avons planté les arbres et travaillé dur pour en prendre soin. » Après quatre rencontres avec les responsables, les agriculteurs se sont vu proposer de rester sur leurs terres en échange d’une part de 15 % des revenus dans le cadre du dispositif d’exploitation conjointe d’Agrinas. Hasibuan et ses voisins ont refusé cette offre.

Nous avons refusé pour préserver notre indépendance », a déclaré Hasibuan, au siège du gouverneur, dans la capitale provinciale de Medan, après avoir parcouru 11 heures de route pour solliciter le soutien des responsables locaux. « Nous n’abandonnerons pas.

Pour l’instant, ces agriculteurs continuent de travailler leurs terres malgré l’incertitude juridique, mais nul ne sait combien de temps ils pourront le faire sans intervention de l’État. Leur situation est comparable à celle de milliers de petits exploitants à travers l’Indonésie, pris entre des pratiques historiques d’utilisation des terres et de nouvelles désignations de zones forestières.

Beaucoup de petits agriculteurs ont initialement obtenu leurs terres dans le cadre de programmes publics encourageant les migrations intérieures, ce qui rend les confiscations actuelles particulièrement amères. Ils affirment que le gouvernement les a lui-même incités à s’installer et à cultiver ces terres, avant de les reclasser en zones forestières puis de les saisir.

Dans le modèle d’exploitation conjointe proposé par Agrinas, les producteurs ne conservent généralement que 55 à 60 % des revenus, le reste étant reversé à l’entité publique. La part des petits exploitants peut être plus élevée, mais beaucoup jugent les conditions suffisamment peu attrayantes pour envisager d’abandonner leurs exploitations plutôt que d’accepter ces nouveaux arrangements.

La production commence déjà à en pâtir. Dans la plantation d’huile de palme de Melati Hanjalipan, sur l’île de Bornéo, les rendements ont chuté, passant d’un maximum de 100 tonnes de régimes de fruits par mois à environ 23 tonnes. Sabarani, le responsable de la coopérative, a expliqué que le gardien avait cessé d’entretenir le domaine en raison de son statut juridique incertain, avant de demander rhétoriquement : « Pourquoi l’État devient-il le roi des voleurs ? »

Le reste du secteur a pris note de la situation. Lors d’un grand rassemblement de la filière de l’huile de palme à Bali en novembre, les inquiétudes concernant les conséquences à long terme des saisies et des amendes étaient au cœur des discussions. Thomas Mielke, directeur exécutif d’Oil World et analyste de premier plan du secteur, a averti : « Le risque que la production souffre davantage que nous n’osons le dire aujourd’hui est probablement plus grand que l’inverse. La situation est très critique et très délicate. »

Les dirigeants de grandes entreprises du secteur ont indiqué qu’ils avaient commencé à réduire l’entretien et l’utilisation d’engrais dans les domaines menacés, anticipant d’éventuelles prises de contrôle. Beaucoup redoutent des représailles s’ils protestent publiquement contre les confiscations. Cette baisse des investissements menace les capacités de production futures, alors même que la demande mondiale d’huile de palme continue de croître.

Le secteur minier sous pression

Si l’huile de palme a retenu l’essentiel de l’attention, le secteur minier indonésien subit lui aussi de profondes perturbations. La force opérationnelle a étendu ses opérations aux zones minières de tout l’archipel, en ciblant les activités dépourvues de permis forestiers en bonne et due forme ou considérées comme contraires à la réglementation sur l’utilisation des terres.

Dans les îles Bangka et Belitung, le président Prabowo a déclaré que le gouvernement avait démantelé environ 1 000 mines illégales, entraînant une baisse de 80 % de la production nationale d’étain. Il a souligné la récupération des biens de l’État et indiqué que les pertes publiques estimées dues à l’exploitation illégale de l’étain dans la zone de PT Timah atteignaient environ 300 000 milliards de roupies.

La campagne minière ne s’est pas limitée aux petites exploitations. Lors d’une opération très médiatisée sur l’île d’Halmahera, dans le nord-est de l’Indonésie, des soldats sont arrivés en septembre avec une équipe de télévision pour saisir une partie de la plus grande mine de nickel au monde, exploitée par PT Weda Bay Nickel. Seuls 148 hectares sur les 45 000 que compte le site ont été saisis, mais l’opération a brièvement fait grimper les cours mondiaux du nickel.

Le gouvernement a réclamé une pénalité d’environ 3 000 milliards de roupies (179 millions de dollars) à Weda Bay Nickel, dont le principal actionnaire est le groupe chinois Tsingshan Holding, à l’origine des investissements dans les métaux en Indonésie et de la transformation de son industrie du nickel. Un porte-parole de WBN a déclaré que l’entreprise se conformait aux exigences des autorités et vérifiait les amendes.

Rilke Jeffri Huwae, un responsable du ministère des Mines, a expliqué le fondement juridique de la saisie : « Ils ont un permis minier, mais pas le permis d’occupation temporaire de la forêt. » Eramet Indonesia, partenaire de Weda Bay, a déclaré que la parcelle saisie était une carrière de roche destinée aux matériaux de construction, et non le site d’extraction minière, et que l’entreprise ne s’attendait pas à des répercussions importantes sur ses activités.

La force opérationnelle a également saisi 173 hectares exploités par PT Tonia Mitra Sejahtera dans le sud-est de Sulawesi. Dans l’ensemble, les opérations de contrôle dans le secteur minier témoignent de l’étendue de la campagne, qui touche différents types de matières premières et des entreprises de toutes tailles.

Pour les exploitants de mines de nickel, la structure des pénalités constitue une menace existentielle. À 389 000 dollars par hectare, les amendes pour infraction pourraient mettre en faillite nombre de petites sociétés qui dominent encore la production. Deux exploitants miniers concernés par les mesures ont confirmé que ces pénalités dépassaient leurs capacités de paiement, ce qui pourrait les contraindre à fermer ou à céder leurs activités à des entités publiques.

Les exploitants de mines de charbon, de bauxite et d’étain encourent des pénalités moins élevées, mais suffisamment importantes pour peser sur leurs modèles économiques et leurs décisions d’investissement. Cette structure à plusieurs niveaux reflète les priorités stratégiques du gouvernement : le nickel est traité avec la plus grande sévérité en raison de son importance pour les ambitions indonésiennes de transformation en aval destinée à la production de batteries.

La réaction de l’industrie minière est contrastée. L’Association minière indonésienne et l’Association indonésienne des exploitants de mines de nickel n’ont pas répondu aux demandes de commentaires, signe d’une prudence dans leurs déclarations publiques tandis que les entreprises évaluent leur exposition et leurs options juridiques.

L’incertitude commence toutefois déjà à peser sur les décisions d’investissement. La société malaisienne de courtage CIMB a averti que la répression pourrait attirer un examen plus approfondi des investisseurs sensibles aux enjeux environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG), et entraîner une prime de risque plus élevée pour les entreprises fortement exposées aux activités indonésiennes.

Les saisies interviennent à un moment particulièrement délicat pour le secteur minier indonésien, qui doit déjà composer depuis plusieurs années avec d’importantes évolutions réglementaires. Les obligations de transformation en aval imposées par le gouvernement ont contraint les entreprises à investir dans des capacités nationales de fusion et de raffinage, tandis que les interdictions d’exporter des minerais bruts ont bouleversé les modèles économiques traditionnels. La nouvelle campagne de confiscation des terres ajoute une nouvelle couche de complexité et de risque à l’exercice d’activités minières en Indonésie.

Réactions internationales et inquiétudes des investisseurs

Les milieux d’affaires internationaux suivent avec une inquiétude croissante la campagne indonésienne de contrôle des ressources. Les investisseurs acceptent généralement les changements réglementaires comme faisant partie des affaires dans les économies en développement, mais l’ampleur et la rapidité des saisies, conjuguées au rôle prépondérant de l’armée dans leur mise en œuvre, ont créé une incertitude sans précédent.

Wilmar International, société singapourienne et premier négociant mondial d’huile de palme, a confirmé qu’elle s’attendait à ce que quelques milliers d’hectares de ses plantations soient concernés et qu’elle discutait avec les autorités. La réaction de Wilmar illustre l’approche prudente de nombreuses entreprises internationales, qui cherchent à négocier les conditions plutôt qu’à affronter publiquement le gouvernement.

IOI Corporation, cotée en Malaisie et exploitant des plantations et des usines de transformation au Kalimantan, a adopté une attitude plus défensive. Son directeur général, Lee Yeow Chor, a annoncé que l’entreprise procéderait désormais à davantage d’évaluations des risques avant d’investir en Indonésie, signe d’un possible ralentissement des engagements financiers à venir.

D’autres grands opérateurs, notamment First Resources, SD Guthrie, Golden Agri-Resources et Cargill, sont pour l’essentiel restés silencieux, probablement le temps d’examiner en interne leurs actifs indonésiens avant de prendre publiquement position. Ce silence collectif traduit l’équilibre délicat que les entreprises doivent trouver entre la défense des intérêts de leurs actionnaires et la nécessité d’éviter toute action susceptible d’irriter davantage les autorités indonésiennes.

Les investisseurs s’inquiètent plus largement du précédent créé par ces saisies. Le Business Times a relevé que les nouvelles politiques de Prabowo « pourraient avoir des conséquences majeures pour les secteurs de l’huile de palme et des mines du pays, soulevant des questions sur la durabilité du développement national et créant de l’incertitude pour les entreprises et les investisseurs locaux et étrangers confrontés à ces changements réglementaires ».

Eve Warburton, de l’Université nationale australienne, qui étudie la gouvernance et le nationalisme des ressources en Indonésie, a apporté un éclairage historique : « L’ampleur de la campagne rappelle les nationalisations et la réorganisation spectaculaire de la propriété menées en Indonésie par le premier président après la fin de l’ère coloniale. » Elle a toutefois relevé des différences importantes dans l’approche actuelle.

Warburton a souligné une préoccupation majeure : « Le nettoyage est aussi mené par une force opérationnelle qui dispose d’une grande marge de manœuvre pour décider qui elle cible, quand et pourquoi. Le risque de politisation est élevé. Cela peut ébranler la confiance des investisseurs et, plus largement, la crédibilité de la gouvernance des ressources. »

Le pouvoir discrétionnaire de la force opérationnelle crée une incertitude particulière pour les entreprises qui tentent d’évaluer leur exposition. Faute de critères clairs permettant de savoir quelles activités seront ciblées et lesquelles seront épargnées, les entreprises ont du mal à prendre des décisions d’investissement à long terme.

Les entreprises malaisiennes de plantations, fortement présentes en Indonésie, sont particulièrement préoccupées. SD Guthrie Bhd, Kuala Lumpur Kepong Bhd, IOI Corp Bhd et Genting Plantations Bhd possèdent toutes d’importantes superficies en Indonésie, susceptibles d’être concernées. CIMB Securities a averti que ces entreprises « sont confrontées à des risques réglementaires croissants depuis que le gouvernement a commencé à saisir des plantations de palmiers à huile dépourvues de permis forestiers en bonne et due forme ou en infraction avec les lois sur l’utilisation des terres ».

Pour l’instant, les marchés mondiaux des matières premières n’ont pas pleinement intégré les perturbations potentielles. Les contrats à terme de référence sur l’huile de palme se négocient à un niveau proche de leur plus bas depuis six mois, signe que le marché dans son ensemble ne s’inquiète pas encore des conséquences sur la production. Les cours du nickel ont brièvement bondi après la saisie de Weda Bay, avant de se stabiliser. Les analystes du secteur préviennent toutefois que les inquiétudes concernant l’offre commencent seulement à se répercuter sur ces marchés et pourraient s’accentuer si la campagne de confiscations se poursuit au même rythme.

La situation place les investisseurs devant un dilemme. D’un côté, l’Indonésie possède certaines des ressources naturelles les plus précieuses au monde et reste indispensable aux chaînes d’approvisionnement mondiales en matières premières. De l’autre, la hausse du risque politique et l’incertitude réglementaire compliquent la planification à long terme et pourraient renchérir le coût du capital des projets indonésiens.

Certains investisseurs voient dans ces bouleversements une occasion à saisir. Discovery Alert a relevé que « la nationalisation énergique des actifs miniers et agricoles par l’Indonésie pourrait transformer du jour au lendemain les marchés mondiaux des matières premières », ouvrant potentiellement la voie à de nouveaux acteurs et à d’autres sources d’approvisionnement. La plupart des observateurs estiment toutefois que, dans un avenir prévisible, les perturbations à court terme l’emporteront sur les éventuels avantages.

Jusqu’à présent, la réaction des gouvernements étrangers a été relativement mesurée, probablement en raison de considérations diplomatiques. Toutefois, si les saisies commencent à affecter sensiblement l’offre ou les prix mondiaux, les gouvernements étrangers pourraient être davantage incités à intervenir directement auprès de l’Indonésie pour défendre les intérêts de leurs entreprises nationales.

Conséquences environnementales et sociales

Si les dimensions économiques de la campagne de confiscations ont dominé l’actualité, ses conséquences environnementales et sociales sont tout aussi importantes et potentiellement plus complexes. L’Indonésie a perdu des millions d’hectares de forêts au cours des dernières décennies, en grande partie à cause de l’expansion des plantations de palmiers à huile et des activités minières, contribuant ainsi au changement climatique et à l’érosion de la biodiversité.

De récentes catastrophes environnementales ont renforcé l’urgence des efforts de conservation. La déforestation a contribué à aggraver des inondations et des glissements de terrain qui ont fait plus de 1 000 morts à Sumatra, donnant un nouvel élan à la campagne de Jakarta visant à récupérer des zones forestières. Le gouvernement présente les saisies comme indispensables à la protection de l’environnement et à la gestion durable des ressources.

En théorie, placer ces zones sous le contrôle de l’État pourrait permettre une meilleure gestion et leur restauration. Les critiques estiment toutefois que l’approche actuelle privilégie la récupération des actifs plutôt que la véritable conservation, et pourrait même, dans certains cas, aggraver les conséquences environnementales.

Les ONG environnementales indonésiennes ont exprimé de sérieuses inquiétudes concernant la mise en œuvre de la campagne et ses conséquences. Walhi, la plus grande organisation environnementale du pays, a critiqué le règlement régissant la force opérationnelle, qui ne distingue pas les activités des grandes entreprises de celles des communautés locales, notamment des peuples autochtones, confrontés depuis longtemps à des conflits fonciers en raison de désignations unilatérales de zones forestières.

Dans la province d’Aceh, la force opérationnelle a saisi 15 000 hectares où les communautés locales avaient planté des cultures comme le durian et le noyer de bancoul, sans toutefois, selon certaines informations, intervenir contre les grandes entreprises de la même province malgré des infractions similaires aux règles de permis. Cette application sélective a soulevé des questions sur les véritables priorités à l’origine de la campagne.

Dans la province de Jambi, également située à Sumatra, neuf entreprises exploitent des plantations dans des zones forestières, mais une seule aurait vu ses terres saisies. Dans le même temps, la force opérationnelle a saisi des terres communautaires officiellement reconnues par le gouvernement, dont 820 hectares de forêts de plantation communautaires exploitées dans le cadre d’un programme public accordant aux communautés locales des baux de 35 ans pour gérer des forêts appartenant à l’État.

Ginda Harahap, directeur de Walhi à Jambi, a critiqué l’accord imposé aux communautés : « Les communautés font tout le travail et en assument les coûts, alors que 40 % des bénéfices reviennent à Agrinas. Nous estimons qu’il n’est pas nécessaire de partager les bénéfices avec Agrinas, d’autant que le gouvernement a déjà accordé ces droits aux communautés sous la forme de plantations forestières communautaires. »

La situation du parc national de Tesso Nilo, dans la province de Riau à Sumatra, est devenue particulièrement polémique. Le parc abrite l’une des plus grandes diversités de plantes de plaine connues par la science, ainsi que des tigres et des éléphants de Sumatra en danger critique d’extinction. Pourtant, environ 70 000 hectares, soit près de 90 % du parc, auraient été légalement défrichés puis plantés de palmiers à huile, principalement par de petits exploitants.

En juin, la force opérationnelle a commencé à réprimer ces plantations illégales, expulsant des habitants en installant des clôtures, en construisant des postes de garde et en déployant 380 agents. Environ 11 000 foyers, soit 40 000 personnes, doivent être déplacés d’ici à une échéance fixée en août, alors que les droits fonciers des peuples autochtones dans la région remontent à 1999, cinq ans avant la création du parc.

Le coût humain de ces déplacements est considérable. La répression aurait entraîné la fermeture de dizaines d’écoles à l’intérieur du parc national. Une vidéo devenue virale montrait des enfants en uniforme assis sur une bâche bleue posée à même le sol, au milieu des palmiers à huile, privés d’accès à leur école. Munafrizal Manan, du ministère de la Justice et des Droits de l’homme, s’est inquiété de ces fermetures : « Les politiques doivent être conçues pour protéger et garantir les droits fondamentaux des citoyens, notamment le droit des enfants à l’éducation à Tesso Nilo. »

Les critiques dénoncent également des incohérences apparentes dans l’application des mesures. À Tesso Nilo, la police a arrêté Jasman, un chef de village coutumier, pour avoir vendu des parcelles de ses terres qui ont ensuite été plantées de palmiers à huile. Dans le même temps, un élu local nommé Suyadi, qui exploitait depuis 2009 une plantation de palmiers à huile de 311 hectares dans le parc national, a été épargné après avoir cédé les terres à la force opérationnelle. La police a déclaré avoir choisi de ne pas l’arrêter afin de privilégier la « justice réparatrice ».

Roni Saputra, directeur juridique de l’ONG environnementale Auriga Nusantara, a dénoncé cette différence de traitement : « La justice réparatrice ne s’applique pas dans ce cas, car l’infraction concernait une forêt protégée, a causé des dommages écologiques et dépassait le seuil financier permettant de la considérer comme une infraction mineure. »

Les défenseurs de la justice environnementale estiment qu’une véritable conservation passe par la lutte contre les causes profondes de la déforestation, notamment la pauvreté, l’insécurité foncière et le manque de solutions économiques pour les communautés dépendantes des forêts. Ils affirment que la campagne actuelle, axée sur les sanctions sans s’attaquer à ces problèmes sous-jacents, ne permettra pas d’obtenir des résultats durables.

Difa Shafira, du Centre indonésien pour le droit de l’environnement (ICEL), a critiqué le fondement juridique de la force opérationnelle. Elle a souligné que le règlement présidentiel ne donne pas de directives claires sur les circonstances dans lesquelles appliquer des sanctions administratives, civiles ou pénales, ce qui ouvre la voie à des décisions arbitraires de la part des autorités chargées de l’application.

« Il y a actuellement beaucoup trop de place pour l’arbitraire, ce qui ouvre la voie aux abus », a déclaré Difa. « L’application de la loi réduit à l’excès un problème profondément complexe d’activités illégales dans les zones forestières, qui découle d’un large éventail de facteurs : échecs des politiques publiques, empiétement délibéré des entreprises, exploitation des terres par les petits exploitants et les peuples autochtones. »

Les militants réclament une réforme globale plutôt qu’une approche axée sur la répression. Difa préconise une nouvelle loi forestière qui « place au centre la justice, la restauration écologique et une gouvernance véritable » et qui « reconnaît et protège les peuples autochtones et les communautés locales ayant des liens historiques avec la forêt, tout en faisant la distinction entre les infractions des entreprises et l’utilisation des terres par les petits exploitants ».

Les conséquences environnementales dépassent les frontières de l’Indonésie. Le pays possède la troisième plus grande superficie de forêts tropicales au monde ainsi que plus du tiers des tourbières mondiales, deux puits de carbone essentiels. La politique forestière du pays revêt donc une importance mondiale dans la lutte contre le changement climatique.

Le président Prabowo a également annoncé son intention de générer jusqu’à 65 milliards de dollars d’ici à 2028 grâce à la vente de crédits carbone issus de la restauration et de la protection des forêts et des tourbières, dans le cadre de ce que le gouvernement appelle une « économie restauratrice ». Les critiques se demandent toutefois si la campagne actuelle de confiscations s’inscrit dans une véritable démarche de restauration environnementale ou si elle privilégie le contrôle de l’État au détriment des résultats en matière de conservation.

Contexte historique et analyse économique

La campagne actuelle de contrôle des ressources en Indonésie n’est pas apparue de nulle part. Elle reflète à la fois les schémas historiques d’intervention de l’État dans l’économie et les dynamiques politiques contemporaines au sein de l’administration du président Prabowo. Ce contexte permet de mieux comprendre les motivations des saisies et leur évolution possible.

L’article 33 de la Constitution indonésienne établit le fondement juridique du contrôle par l’État des ressources naturelles jugées essentielles aux intérêts nationaux. Cette disposition constitutionnelle a servi de cadre à différentes approches de gestion des ressources dans l’histoire de l’Indonésie après son indépendance, des nationalisations sous Sukarno au système de clientélisme de Suharto, puis aux réformes plus récentes axées sur le marché.

Eve Warburton, de l’Université nationale australienne, a établi des parallèles entre la campagne actuelle et les nationalisations menées par le premier président indonésien après l’indépendance et la fin de la période coloniale. Elle a toutefois relevé d’importantes différences dans leur mise en œuvre et leurs objectifs. Alors que les nationalisations de Sukarno visaient explicitement les intérêts étrangers issus de la période coloniale, la campagne de Prabowo cible les acteurs nationaux et les infractions aux règles de permis, même si les entreprises étrangères présentes en Indonésie sont elles aussi concernées.

La campagne reflète également le parcours personnel de Prabowo et son positionnement politique. Ancien général issu de l’armée, il a nommé de nombreux officiers militaires à la retraite à des postes clés de l’appareil de contrôle et d’Agrinas, l’entreprise publique chargée de gérer les biens saisis. Cette approche militarisée de la gouvernance économique tranche avec les méthodes plus technocratiques privilégiées par son prédécesseur, Joko Widodo.

Agus Sutomo, président-directeur général d’Agrinas et ancien commandant des forces spéciales, a déclaré aux parlementaires que, malgré son manque d’expérience dans le secteur, la gestion de l’huile de palme constituait désormais son « mandat » officiel. Cette déclaration résume l’approche de l’administration : confier des enjeux économiques à des responsables militaires et privilégier le commandement et le contrôle plutôt que les mécanismes du marché.

Les objectifs économiques de la campagne semblent multiples. Elle génère d’abord des recettes immédiates grâce aux amendes, tout en créant à long terme des capacités de production sous le contrôle de l’État. Le montant cumulé des pénalités imposées aux entreprises des secteurs de l’huile de palme et des mines dépasse 2,2 milliards de dollars, ce qui représente une contribution substantielle aux caisses publiques au titre des mesures d’application.

Plus important encore, le contrôle public de matières premières stratégiques contribue aux ambitions de transformation en aval et aux objectifs de sécurité alimentaire de l’Indonésie. Agrinas entend fournir un tiers de l’huile de cuisson consommée en Indonésie et lancer la production de biodiesel d’ici à 2029, afin d’établir le contrôle de l’État sur des approvisionnements stratégiques pour la sécurité énergétique et alimentaire du pays. Cette intégration verticale permet au gouvernement d’influer à la fois sur les recettes d’exportation et sur les prix intérieurs.

La campagne répond aussi à des objectifs politiques en présentant Prabowo comme un défenseur des intérêts nationaux face aux élites nationales et aux intérêts étrangers. Son discours contre la « cupidité économique » et ses actions contre de puissants magnats comme Surya Darmadi trouvent un écho dans les sentiments populistes, notamment auprès des catégories de la population qui estiment ne pas avoir profité des richesses naturelles de l’Indonésie.

Les économistes mettent toutefois en garde contre les inconvénients possibles de cette approche. Bhima Yudhistira Adhinegara, du Center of Economic and Law Studies, l’a qualifiée d’« économie dirigiste à la Prabowo » et a relevé que « des méthodes de ce type réduisent l’intérêt des investisseurs, tant dans le secteur des plantations que dans celui de la conservation ».

Le climat d’investissement dans les secteurs indonésiens liés aux ressources naturelles a toujours été difficile, en raison de l’incertitude réglementaire et de la complexité bureaucratique. La campagne actuelle aggrave ces problèmes en introduisant de nouvelles sources d’imprévisibilité. Même les entreprises disposant de permis valides peuvent se demander si leurs actifs ne seront pas reclassés en zones forestières à l’avenir, ce qui complique la planification à long terme.

Agung Baskoro, directeur exécutif de l’institut d’études et de recherche Trias Politika, a proposé une autre lecture de la campagne, y voyant « la fin de la tolérance de l’État envers les infractions dans le secteur des ressources naturelles sous l’administration du président Prabowo Subianto ». Selon lui, « le message est simple : les investissements sont les bienvenus, à condition de respecter la réglementation et de ne pas porter préjudice à l’État ».

Cette interprétation laisse penser que la campagne pourrait viser à redéfinir les normes de conformité réglementaire plutôt qu’à étendre durablement la propriété publique des actifs productifs. Toutefois, l’ampleur de la mise en œuvre et son caractère militarisé rendent cette lecture incertaine.

Du point de vue du développement économique, la réussite de la stratégie indonésienne de contrôle des ressources dépendra en grande partie de la capacité de l’État à gérer efficacement les actifs nouvellement acquis. La gestion de plus de 4 millions d’hectares de plantations et de mines nouvellement acquises représente un défi administratif et technique considérable pour les entreprises publiques indonésiennes.

Agus Sutomo, d’Agrinas, a révélé au Parlement que moins de la moitié de l’immense réserve foncière de l’entreprise était actuellement plantée d’arbres productifs, ce qui implique d’importants besoins de remise en état. Le portefeuille comprend de nombreuses petites parcelles qui, prises individuellement, ne sont pas assez vastes pour permettre une exploitation efficace. Leur regroupement et leur développement nécessitent une expertise dont l’État pourrait ne pas disposer.

Les besoins d’investissement dans la restauration des terres et l’amélioration de leur productivité pourraient se chiffrer en milliards de dollars, ce qui exercerait une pression budgétaire sur des finances publiques déjà mobilisées par des programmes ambitieux. Le manque d’expertise technique au sein des entreprises publiques pourrait limiter la valorisation des actifs agricoles et miniers saisis et entraîner des pertes d’efficacité et une baisse de productivité.

Le contexte mondial compte également. L’approche indonésienne reflète une tendance plus large au nationalisme des ressources, qui a pris de l’ampleur à mesure que les pays cherchent à mieux contrôler les matières premières stratégiques. Des débats sur la nationalisation du lithium au Chili aux réformes des codes miniers en Afrique, les gouvernements affirment de plus en plus leur souveraineté sur les ressources naturelles. La campagne indonésienne se distingue surtout par son ampleur et sa rapidité, plutôt que par son principe même.

La question de savoir si cette approche bénéficiera à terme à l’économie et à la population indonésiennes reste ouverte. Le bilan historique de la gestion des ressources par l’État est contrasté, avec des réussites comme des échecs. L’expérience indonésienne des entreprises publiques dans différents secteurs offre elle-même des exemples édifiants d’inefficacité, de corruption et de mauvaise gestion.

Les prochaines années diront si la campagne de contrôle des ressources de Prabowo constitue un rééquilibrage réussi du contrôle des actifs nationaux au bénéfice de tous les Indonésiens, ou si elle introduit de nouvelles inefficacités et distorsions économiques qui nuisent finalement à ceux qu’elle entend protéger.

Défis à venir et résultats incertains

Alors que la campagne indonésienne de contrôle des ressources dépasse sa phase initiale, d’importants défis se profilent. Les difficultés logistiques, juridiques et économiques liées au transfert de millions d’hectares sous la gestion de l’État sont considérables. La réussite ou l’échec de l’initiative dépendra de la façon dont ces défis seront relevés.

Le défi immédiat concerne la mise en œuvre des mesures et la gestion de la transition. Agrinas et la force opérationnelle doivent rendre opérationnelles des millions d’hectares de terres nouvellement acquises, négocier avec les exploitants en place et mettre en place des systèmes de production qui maintiennent les niveaux de production. Cela exige une expertise technique, des systèmes de gestion et des capitaux qui pourraient être difficiles à réunir.

La force opérationnelle a recensé environ 5 millions d’hectares de plantations de palmiers à huile potentiellement illégales, dont 3,1 à 3,7 millions auraient été vérifiés et récupérés, selon diverses déclarations officielles. La prise de contrôle des superficies restantes tout en maintenant l’ordre dans les territoires déjà saisis exigera une attention et des ressources durables.

Pour les plantations de palmiers à huile, le renouvellement des cultures représente un défi majeur. Les palmiers à huile doivent généralement être replantés tous les 20 à 25 ans pour maintenir les rendements. De nombreux petits exploitants ont repoussé ces coûteuses opérations en raison de l’incertitude entourant leurs droits fonciers dans le cadre des nouveaux arrangements. Si elle n’est pas résolue, cette absence d’entretien entraînera probablement une baisse de la productivité dans les années à venir.

Le groupe professionnel Gapki a signalé des plaintes de ses membres : les recettes des récoltes sont intégralement versées sur le compte d’Agrinas, et les paiements aux partenaires interviennent plus de 30 jours plus tard. Ces retards créent des problèmes de trésorerie pour les agriculteurs et les entreprises, pouvant contraindre certains à cesser leurs activités et réduire les investissements dans l’entretien et l’amélioration des exploitations.

Le cadre juridique entourant les saisies est également mis à l’épreuve. Si le règlement présidentiel confère de larges pouvoirs à la force opérationnelle, certaines affaires pourraient être examinées par les tribunaux indonésiens pendant des années. L’absence, dans le règlement, de distinction entre les grandes exploitations commerciales et les activités des petits exploitants ouvre la voie à des contestations fondées sur les garanties constitutionnelles relatives au droit de propriété et aux moyens de subsistance.

Les investisseurs internationaux pourraient engager des procédures d’arbitrage s’ils estiment que leurs actifs ont été expropriés sans procédure régulière ni indemnisation équitable. Même si ces procédures prennent des années, leur simple possibilité renforce l’incertitude qui pèse sur le climat d’investissement indonésien.

La coordination entre les différents échelons de l’État constitue un autre défi. La structure décentralisée de la gouvernance indonésienne confère aux administrations régionales des pouvoirs importants en matière d’utilisation des terres et de développement économique. Il faudra négocier en permanence et trouver des compromis pour harmoniser les objectifs du gouvernement central et les intérêts régionaux.

Le président du Conseil indonésien de l’huile de palme (DMSI), Sahat Sinaga, a souligné le caractère transversal du problème : « La question des zones forestières est un problème transversal dont la résolution ne peut relever uniquement de l’application de la loi. Chaque ministère concerné doit collaborer pour mettre efficacement en œuvre la gouvernance des zones forestières. »

Au-delà des difficultés immédiates de mise en œuvre, des questions à plus long terme se posent quant à la viabilité économique de la campagne. En Indonésie comme ailleurs, les entreprises publiques ont souvent eu du mal à égaler l’efficacité et la capacité d’innovation du secteur privé. Il est loin d’être certain qu’Agrinas puisse gérer avec succès un portefeuille élargi sans baisse importante de la productivité.

La réaction des marchés internationaux influera également sur les résultats. Si les cours mondiaux des matières premières augmentent en raison de contraintes d’approvisionnement liées à l’Indonésie, cela pourrait procurer des recettes supplémentaires pour financer les activités de l’État. Mais des prix plus élevés pourraient aussi accélérer le recours à d’autres matériaux ou à des sources d’approvisionnement d’autres pays, réduisant potentiellement la part de marché de l’Indonésie à terme.

Pour le nickel, essentiel aux batteries des véhicules électriques, les perturbations de l’offre indonésienne pourraient accélérer le développement de sources d’approvisionnement ou de technologies de batteries de substitution. Cela fragiliserait la stratégie de l’Indonésie, qui consiste à s’appuyer sur ses ressources en nickel pour développer une industrie nationale de batteries pour véhicules électriques.

Les conséquences environnementales de la campagne restent elles aussi incertaines. Si l’objectif affiché inclut la restauration des forêts et une meilleure gestion des terres, dans les faits, la priorité semble être la récupération des actifs et la génération de recettes plutôt que la conservation. Sans investissements considérables dans la restauration et la protection, le simple transfert de propriété du secteur privé vers des entités publiques ne devrait pas améliorer les résultats environnementaux.

Uli Arta Siagian, responsable de la campagne sur les forêts et les plantations de Walhi, a insisté sur ce point : « À quoi bon siéger au sein de la force opérationnelle si l’on ne peut pas défendre la restauration environnementale ? Si l’on parle de récupération des actifs… il s’agit de la forêt elle-même, qui doit être restaurée. S’ils ne défendent pas la restauration des forêts, ils ne méritent pas de se présenter comme des gardiens de l’environnement. »

La stratégie de marché du carbone annoncée par l’administration, qui vise à générer jusqu’à 65 milliards de dollars d’ici à 2028 grâce aux crédits carbone, se heurte à ses propres difficultés. Les marchés du carbone sont confrontés partout dans le monde à des problèmes de calcul des niveaux de référence, de double comptabilisation et de vérification des réductions d’émissions. Rien ne garantit que l’approche indonésienne saura les résoudre.

Kate Dooley, spécialiste de la comptabilisation du carbone à l’Université de Melbourne, a exprimé ses inquiétudes au sujet des projets de l’Indonésie : « Les pays peuvent choisir de garder confidentielle une grande partie des informations relatives à ces accords. » Selon elle, l’Indonésie devrait conclure de nombreux accords bilatéraux permettant d’éviter le contrôle de l’ONU, un « moyen facile d’échanger de grands volumes de crédits ».

Les dimensions sociales de la campagne devront être soigneusement prises en compte à l’avenir. Les déplacements de population, la perturbation des moyens de subsistance et le sentiment d’iniquité dans l’application des mesures pourraient provoquer des troubles sociaux s’ils ne sont pas traités avec discernement. La capacité du gouvernement à concilier l’application des règles et la prise en compte des besoins locaux pèsera fortement sur la réception de la campagne dans les diverses régions de l’Indonésie.

Le président Prabowo a qualifié les résultats actuels de « simple début », ce qui laisse penser que la campagne pourrait s’étendre davantage. Le caractère systématique des opérations actuelles témoigne de la capacité institutionnelle à maintenir l’application des mesures dans plusieurs secteurs de matières premières. Toutefois, les difficultés administratives et les besoins d’investissement pourraient influer sur le rythme et l’ampleur de toute nouvelle expansion.

Des amendements constitutionnels renforçant le contrôle de l’État sur les ressources restent possibles, même si les mesures actuelles s’inscrivent dans le cadre juridique existant. La réussite de leur mise en œuvre influencera probablement le soutien politique à une extension des pouvoirs de l’État dans les secteurs des ressources naturelles.

Une renégociation des traités bilatéraux d’investissement pourrait devenir nécessaire à mesure que les politiques de nationalisme des ressources se heurtent aux cadres traditionnels de protection des investisseurs. Les accords commerciaux multilatéraux pourraient devoir être adaptés pour tenir compte de l’expansion des entreprises publiques et des politiques privilégiant l’approvisionnement national.

Les pays importateurs pourraient aussi renforcer à long terme la résilience de leurs chaînes d’approvisionnement face aux politiques indonésiennes de contrôle des ressources. Ces efforts de diversification risquent de réduire le pouvoir de marché de l’Indonésie tout en accentuant la pression concurrentielle sur l’efficacité de la production gérée par l’État.

L’équilibre entre les objectifs de souveraineté sur les ressources et l’intégration économique internationale façonnera la trajectoire future du développement indonésien. Pour réussir, il faudra maintenir la compétitivité des exportations tout en atteignant les objectifs nationaux grâce au contrôle public des ressources, un équilibre délicat qu’il s’est révélé difficile d’atteindre dans la pratique.

En définitive, la campagne indonésienne de contrôle des ressources est un pari risqué aux résultats incertains. Elle pourrait accroître les recettes de l’État, améliorer la gouvernance des ressources et protéger les intérêts nationaux. Mais elle risque aussi d’entraîner le départ des investisseurs, une baisse de la productivité, des bouleversements sociaux et une dégradation de l’environnement sans bénéfices correspondants pour la conservation.

La façon dont ces facteurs concurrents évolueront déterminera si l’histoire retiendra cette campagne comme une initiative audacieuse ayant renforcé la souveraineté économique de l’Indonésie, ou comme une erreur ayant freiné le développement et éloigné les partenaires nationaux et internationaux.

L’essentiel

• L’Indonésie a pris le contrôle de plus de 4 millions d’hectares, soit une superficie comparable à celle de la Suisse, comprenant des plantations, des concessions minières et des installations de transformation.
• La campagne est menée par la Force opérationnelle de contrôle des zones forestières, créée en janvier 2025 sous l’autorité du ministre de la Défense, Sjafrie Sjamsoeddin.
• PT Agrinas Palma Nusantara, une entreprise publique dirigée en grande partie par des officiers militaires à la retraite, est devenue le premier détenteur mondial de plantations de palmiers à huile en superficie, avec environ 1,7 million d’hectares.
• Le gouvernement a ordonné à 48 entreprises du secteur de l’huile de palme de verser environ 560 millions de dollars d’amendes, tandis que 22 sociétés minières sont passibles de plus de 1,7 milliard de dollars.
• Les exploitants de mines de nickel encourent des pénalités de 389 000 dollars par hectare, tandis que les activités liées à l’huile de palme sont taxées à hauteur de 1 497 dollars par hectare et par année écoulée depuis le début du défrichement.
• De grandes entreprises internationales, dont Wilmar International et IOI Corporation, ont fait état de répercussions et réévaluent leurs activités en Indonésie.
• Les petits exploitants agricoles risquent d’être déplacés ou de devoir accepter des conditions d’exploitation conjointe défavorables. Certains ont refusé des offres ne leur laissant que 15 % des revenus.
• Les organisations environnementales dénoncent une application sélective des mesures qui cible les petits exploitants tout en épargnant certaines entreprises contrevenantes, et s’interrogent sur les bénéfices des saisies pour la conservation.
• Les marchés mondiaux des matières premières n’ont pas pleinement intégré les perturbations potentielles, même si des saisies très médiatisées ont provoqué de brèves hausses du cours du nickel.
• L’Indonésie vise, par l’intermédiaire d’Agrinas, à fournir un tiers de son huile de cuisson et à lancer la production de biodiesel d’ici à 2029, tout en prévoyant de générer 65 milliards de dollars grâce aux crédits carbone d’ici à 2028.