L’UE durcit les règles applicables aux entreprises chinoises candidates aux marchés des ports et des chemins de fer

Un nouveau tournant défensif dans les infrastructures européennes

Les gouvernements européens réécrivent les règles encadrant la construction, la propriété et l’exploitation des infrastructures critiques. Ports, chemins de fer, réseaux électriques, télécommunications, centres de données et logiciels qui les font fonctionner sont désormais considérés comme des actifs stratégiques. Une récente décision de la Cour de justice de l’UE a confirmé que les fournisseurs de pays n’ayant pas conclu d’accord de libre-échange avec l’UE ne bénéficient pas des mêmes droits d’accès que les soumissionnaires européens. La Suède a ouvert la voie avec un projet visant à donner aux autorités locales et régionales le pouvoir d’écarter les offres de fournisseurs liés à des États hostiles lorsque la sécurité nationale est en jeu. La mesure devrait entrer en vigueur en 2027 et, selon les responsables, la Chine est une préoccupation majeure.

D’autres pays évoluent eux aussi. La Pologne examine un projet de loi qui renforcerait le contrôle des propriétaires et exploitants des installations portuaires. En Autriche, la mise en service de trains construits en Chine a suscité un débat plus large, des parlementaires et des autorités de régulation réclamant des règles plus strictes en matière de marchés publics et de sécurité numérique. À l’échelle de l’UE, de nouveaux outils et dispositifs sont déployés pour renforcer le contrôle, gérer les risques et harmoniser les pratiques entre les États membres. Ces changements témoignent d’un tournant vers la sécurité économique, sous l’effet des enseignements tirés de la guerre menée par la Russie en Ukraine et de la prise de conscience que les chaînes d’approvisionnement et les infrastructures peuvent servir de moyen de pression.

Il ne s’agit pas d’une interdiction générale des entreprises chinoises ni d’une volonté de rompre rapidement les échanges. L’approche de l’UE consiste à réduire les risques. Elle associe un accès au marché plus sélectif à des contrôles de sécurité nationale renforcés et à la réciprocité dans les marchés publics. Cette orientation se reflète désormais dans les décisions d’achat concernant les ports, les chemins de fer et d’autres réseaux stratégiques, où le contrôle et l’accès aux données comptent autant que le prix et la rapidité.

Pourquoi les ports et les chemins de fer sont devenus un enjeu de sécurité

Les ports et les chemins de fer transportent bien plus que des marchandises. Ils véhiculent des données qui révèlent les flux commerciaux, l’organisation des chaînes d’approvisionnement ainsi que l’activité des services militaires et d’urgence. Les terminaux modernes reposent sur des technologies opérationnelles interconnectées, des capteurs et des logiciels accessibles à distance. La propriété des installations et les relations avec les fournisseurs peuvent donner à des entités étrangères une visibilité sur les mouvements et les systèmes que les gouvernements préfèrent protéger. Lorsque les fournisseurs appartiennent à l’État ou sont issus d’un rival stratégique, ces risques sont jugés plus importants.

Des grues et des données à l’énergie et à la logistique

Les grues automatisées, les plateformes de planification et les jumeaux numériques sont désormais courants dans les ports. La maintenance à distance et les mises à jour logicielles sont devenues habituelles. Si un fournisseur peut accéder à cet ensemble de systèmes, il peut apprendre qui expédie quoi et à quel moment, comment fonctionnent les plans d’urgence, voire comment perturber les opérations. Les chemins de fer sont confrontés à des problèmes similaires. Trains, signalisation, billetterie et plateformes de maintenance sont de plus en plus connectés. Le prestataire chargé de la maintenance détient souvent les clés du système.

Entreprises d’État et influence

Le contrôle devient particulièrement important lorsqu’un fournisseur appartient à l’État ou doit suivre les directives stratégiques de son gouvernement. Les responsables européens craignent que les contrats d’infrastructure ne se traduisent par un levier politique, surtout lorsqu’ils s’accompagnent de financements. L’espionnage n’est pas le seul motif d’inquiétude. Sont également en cause l’accès aux données susceptible de faciliter des pressions économiques ciblées, les goulets d’étranglement dans les chaînes d’approvisionnement qui peuvent donner un moyen de pression en période de crise, ou encore les dépendances à long terme qui limitent les choix politiques. Ce sont ces risques que les capitales de l’UE évaluent désormais dans leurs décisions d’attribution des marchés.

La Suède ouvre la voie avec de larges pouvoirs d’exclusion

La Suède entend donner aux autorités locales une base juridique explicite pour prendre en compte la nationalité et la structure de propriété des candidats aux projets critiques. Si un fournisseur est lié à un État hostile, les autorités pourraient l’exclure en présence de motifs raisonnables de sécurité. Le gouvernement présente cette mesure comme un moyen pragmatique de protéger les ports, les chemins de fer, les systèmes informatiques, les réseaux énergétiques et d’autres services essentiels, sans fermer le marché aux partenaires amis.

Selon les responsables, le processus législatif a été accéléré par une décision de justice qui a clarifié les droits des fournisseurs de pays tiers dans les marchés publics. Des procureurs et des enquêteurs nationaux ont également réclamé des outils plus puissants pour écarter les fournisseurs à haut risque des contrats sensibles. Les règles suédoises devraient entrer en vigueur en 2027, ce qui laissera aux organismes concernés le temps de mettre à jour leurs procédures de passation des marchés, leurs évaluations de sécurité et leurs méthodes de vérification des fournisseurs. Les entreprises pourront toujours contester les décisions, mais les critères de sécurité seront plus clairs et pèseront davantage dans les marchés qui touchent à la résilience nationale.

La Pologne débat d’un contrôle renforcé des ports

Les dirigeants polonais se sont inquiétés de l’identité des propriétaires et des exploitants des installations portuaires du pays, essentielles aux exportations de céréales, aux importations d’énergie et à la logistique de défense. Un projet de loi vise à renforcer le contrôle de la propriété et des concessions d’exploitation dans les terminaux stratégiques. Le modèle actuel repose sur des autorités portuaires publiques qui louent des terrains à des exploitants privés de terminaux. Les responsables politiques estiment qu’il pourrait devoir être révisé afin que l’État conserve des moyens d’action dans les domaines essentiels à l’économie et à la sécurité.

L’adoption du texte est incertaine. Les jeux d’alliances au sein de la coalition polonaise et la sensibilité aux investissements étrangers pourraient ralentir le processus. Le débat dépasse le cas d’un seul candidat. La Pologne est une plaque tournante majeure du trafic ferroviaire entre la Chine et l’Europe, notamment aux postes-frontières comme Małaszewicze, mais les investissements chinois dans les transports polonais restent modestes. Varsovie a longtemps concilié intérêts commerciaux et prudence, sous l’influence de ses liens étroits avec les États-Unis et de ses inquiétudes quant au fait que certains projets d’infrastructure servent surtout de prolongement aux routes d’exportation chinoises. Le port de Gdańsk s’impose comme une porte d’entrée majeure du commerce entre l’Asie et l’Europe, et les parlementaires veulent s’assurer que cette croissance ne se fasse pas au détriment du contrôle des actifs critiques.

Les trains autrichiens et le débat sur les marchés publics

La mise en service en Autriche de trains de voyageurs construits en Chine a relancé le débat sur l’équilibre entre coût, innovation et sécurité. Cet épisode a mis en lumière deux thèmes récurrents en Europe. Premièrement, l’accès au code source, aux diagnostics à distance et aux données peut poser des problèmes de sécurité dans les systèmes de transport. Deuxièmement, les entreprises européennes estiment que les aides accordées par des États étrangers faussent la concurrence et que la réciprocité fait défaut lorsque les candidats européens se heurtent à des obstacles en Chine.

Les responsables politiques et les organisations professionnelles réclament désormais des règles plus strictes en matière de sécurité numérique, une plus grande transparence des fournisseurs et des critères plus clairs permettant d’exclure des candidats lorsque la sécurité nationale est menacée. L’objectif n’est pas de fermer la porte à la concurrence, mais de veiller à ce qu’elle ne se fasse pas au détriment de la résilience, de la protection des données et d’un accès équitable des entreprises européennes aux marchés étrangers.

Les outils de l’UE se renforcent

Une récente décision de la Cour de justice de l’UE a façonné le cadre juridique des marchés publics. Elle a confirmé que les entreprises de pays n’ayant pas conclu d’accord de libre-échange avec l’UE ne peuvent prétendre au même traitement que les soumissionnaires de l’UE ou de pays liés par un accord. Les pouvoirs adjudicateurs conservent une large marge de manœuvre pour exclure ces fournisseurs lorsque cela se justifie, en particulier dans les secteurs sensibles. Cette décision a incité les capitales à intégrer directement des évaluations de sécurité nationale dans la conception des appels d’offres et la sélection des fournisseurs.

Bruxelles dispose déjà de plusieurs instruments. L’instrument relatif aux marchés publics internationaux permet à la Commission de restreindre l’accès aux marchés publics de l’UE pour les entreprises de pays qui ferment leurs marchés aux candidats européens. Le règlement sur les subventions étrangères permet à la Commission d’enquêter sur les distorsions causées dans les marchés publics par des subventions accordées par des gouvernements hors UE et, si nécessaire, d’y remédier. Le cadre de l’UE pour le filtrage des investissements coordonne les examens nationaux des investissements directs étrangers dans des actifs critiques. De nombreux États membres ont renforcé leurs propres règles de filtrage et élargi les secteurs concernés.

L’UE s’intéresse aussi tout particulièrement aux infrastructures essentielles à la défense et à la gestion des crises. Le paquet sur la mobilité militaire préconise des contrôles plus stricts de la propriété et du contrôle des routes, voies ferrées, ponts, tunnels, ports et aéroports nécessaires au déplacement des troupes et du matériel. Une stratégie portuaire à venir devrait traiter de la propriété, de l’accès à distance aux systèmes opérationnels et de normes de sécurité minimales dans les terminaux. Ces changements s’inscrivent dans la stratégie de sécurité économique de l’Europe, conçue pour cibler un éventail restreint de risques critiques tout en maintenant l’ouverture commerciale.

La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a résumé cette approche dans un discours prononcé en 2023, en définissant l’équilibre entre ouverture et prudence.

Nous devons réduire les risques, pas nous découpler.

Le message est que l’Europe continuera de commercer avec la Chine et d’accueillir les investissements dans de nombreux secteurs. La différence, c’est que les infrastructures critiques, les technologies sensibles et les chaînes d’approvisionnement stratégiques seront désormais évaluées sous l’angle de la sécurité, avec des contrôles renforcés sur les acteurs autorisés à y participer.

Les nouvelles routes de la soie et la réponse stratégique de l’Europe

L’initiative chinoise des nouvelles routes de la soie a remodelé les investissements dans les infrastructures à travers l’Eurasie depuis 2013. Elle vise à relier les usines, les ports et les marchés par des chemins de fer, des autoroutes, des pipelines et des routes maritimes. En Europe, deux projets occupent une place importante dans le débat. La participation majoritaire de la China Ocean Shipping Company dans le port grec du Pirée en a fait l’un des terminaux les plus fréquentés de la Méditerranée. La ligne ferroviaire Budapest-Belgrade, financée par la Chine, doit créer une liaison plus rapide entre l’Europe centrale et le Pirée. Les responsables politiques européens citent souvent ces deux projets pour illustrer la manière dont les liaisons d’infrastructure peuvent à la fois étendre l’influence commerciale et renforcer le poids politique.

Le rail est devenu le mode intermédiaire entre la mer et l’avion dont la croissance est la plus rapide pour le commerce entre la Chine et l’Europe. Malgré cette progression, il ne représente toujours qu’une faible part du volume total. Le transport maritime reste dominant pour les marchandises en vrac de faible valeur, tandis que l’avion est privilégié pour les cargaisons de grande valeur. Des études soulignent le rôle important des subventions chinoises dans l’expansion des liaisons ferroviaires, la persistance des déséquilibres commerciaux et les goulets d’étranglement aux postes-frontières des anciens réseaux européens. Cette combinaison maintient le rail dans une position importante, mais de niche, dans l’ensemble des échanges entre la Chine et l’Europe.

La géopolitique a redessiné les itinéraires. Le corridor médian, qui traverse le Kazakhstan, franchit la mer Caspienne, passe par le Caucase et rejoint l’UE via la Türkiye, a gagné en importance. Il bénéficie désormais de nouveaux investissements et d’une attention accrue, les transporteurs cherchant des solutions de rechange et les gouvernements s’efforçant de diversifier leurs itinéraires pour réduire leur dépendance à l’égard de la Russie. Le rôle du Kazakhstan comme plateforme de transit s’est renforcé, avec des projets visant à ajouter des postes-frontières, à augmenter la capacité ferroviaire et à créer une plateforme de conteneurs à Aktau pour fluidifier le trafic.

La réponse de l’UE consiste à proposer des solutions de rechange crédibles et des normes plus exigeantes. Global Gateway, le plan d’infrastructure de l’UE, vise à combiner fonds publics et capitaux privés pour financer des projets fiables assortis de garanties environnementales et sociales. Le corridor de Lobito, qui relie l’Angola, la République démocratique du Congo et la Zambie à l’Atlantique, illustre les efforts de l’UE et de ses partenaires pour soutenir des investissements ferroviaires et portuaires qui développent des chaînes de valeur locales, au lieu de se limiter à l’extraction de matières premières. L’idée est de rivaliser par la qualité, la transparence et les retombées à long terme, sans créer de dette insoutenable ni enfermer les acteurs dans une dépendance à un fournisseur unique.

Les arbitrages économiques pour l’Europe et les entreprises

Un contrôle renforcé implique des arbitrages. Exclure certains fournisseurs de projets critiques peut faire augmenter les coûts à court terme ou réduire le choix dans les appels d’offres. Se détourner de fournisseurs historiques prend du temps et coûte cher, surtout lorsque les pièces détachées, l’assistance logicielle et la formation sont liées aux contrats en cours. Les responsables politiques estiment que le coût d’une perturbation ou d’une perte de contrôle serait plus élevé et qu’une transition mesurée vers des fournisseurs de confiance renforcera la résilience et accélérera le rétablissement en cas de crise.

À quoi les responsables des achats et les investisseurs doivent-ils s’attendre ?

Les appels d’offres concernant les ports, les chemins de fer, les télécommunications et l’énergie devraient comporter davantage de clauses de sécurité nationale. L’accès aux données, la maintenance à distance et la transparence des chaînes d’approvisionnement feront l’objet d’un examen plus attentif. Les autorités examineront les bénéficiaires effectifs, le contrôle des conseils d’administration et les liens avec des programmes étatiques étrangers. Les motifs d’exclusion liés à la sécurité économique seront davantage invoqués, et les contrats seront conçus de manière à maintenir les systèmes essentiels sous la juridiction et la gouvernance de l’UE.

Comment les entreprises peuvent-elles se préparer ?

Les entreprises peuvent mettre en place des programmes de conformité qui suivent la structure de propriété et l’exposition aux subventions dans leurs chaînes d’approvisionnement. Elles peuvent segmenter les données sensibles, veiller à ce que les contrôles d’accès ne dépendent pas d’un soutien étranger et prévoir des solutions de rechange si un fournisseur fait l’objet de restrictions. Les candidats doivent être prêts à démontrer la réciprocité. Les autorités demanderont si les entreprises européennes peuvent remporter des contrats comparables sur le marché d’origine du candidat. Préparer ces éléments à l’avance peut accélérer les examens et réduire l’incertitude.

Les prochaines évolutions à suivre

Les pouvoirs d’exclusion de la Suède seront finalisés et leur mise en œuvre, préparée en vue de 2027. La législation portuaire polonaise permettra de mesurer jusqu’où un État membre peut aller pour affirmer son contrôle sur des actifs stratégiques tout en restant ouvert aux investissements. La stratégie portuaire de la Commission fixera un cadre de référence pour le contrôle de la propriété, la protection des données et l’accès à distance dans les terminaux. L’instrument relatif aux marchés publics internationaux et le règlement sur les subventions étrangères devraient être davantage utilisés dans les appels d’offres concernant le rail, les ports et l’énergie.

Les corridors ferroviaires continueront de se diversifier. Le corridor médian, qui traverse l’Asie centrale et le Caucase, bénéficie de capacités supplémentaires. Les routes maritimes resteront le pilier du commerce, mais les liaisons ferroviaires et routières qui évitent les points de passage obligés uniques bénéficieront du soutien des pouvoirs publics. Dans ces transformations, l’UE cherchera à préserver l’équilibre. Les échanges avec la Chine se poursuivront, tandis que les garde-fous autour des infrastructures critiques seront renforcés et leur application, plus fréquente.

Points clés

• À partir de 2027, la Suède prévoit de nouveaux pouvoirs permettant d’exclure des appels d’offres pour des infrastructures sensibles les fournisseurs liés à des États hostiles.
• Une décision de la Cour de justice de l’UE a confirmé que les fournisseurs de pays n’ayant pas conclu d’accord de libre-échange avec l’UE ne disposent pas des mêmes droits dans les marchés publics que les candidats européens.
• La Pologne débat d’un contrôle renforcé de la propriété et de l’exploitation des ports, même si l’opposition politique pourrait ralentir le projet de loi.
• La mise en service de trains construits en Chine en Autriche a suscité des appels à renforcer les règles des marchés publics et la sécurité numérique des achats ferroviaires financés par l’État.
• Les outils de l’UE comprennent l’instrument relatif aux marchés publics internationaux, le règlement sur les subventions étrangères et la coordination du filtrage des investissements.
• Le paquet sur la mobilité militaire et la future stratégie portuaire de l’UE portent sur la propriété, le contrôle et l’accès aux données dans les infrastructures stratégiques.
• La présence chinoise au Pirée et la ligne ferroviaire Budapest-Belgrade alimentent les débats de l’UE sur la sécurité et les moyens de pression.
• Le trafic ferroviaire entre la Chine et l’Europe progresse, mais ne représente qu’une faible part du volume total ; les subventions et les goulets d’étranglement limitent son développement.
• Le corridor médian, via le Kazakhstan et le Caucase, gagne en importance à mesure que les transporteurs diversifient leurs itinéraires.
• Global Gateway est la réponse de l’UE pour proposer des infrastructures de confiance répondant à des normes plus élevées et favorisant la création de valeur locale.