La Thaïlande rejette la demande de Starlink en invoquant les règles sur le contrôle étranger et la sécurité

Un affrontement à forts enjeux entre ambitions technologiques et règles des télécommunications

La Thaïlande a rejeté une proposition de SpaceX visant à exploiter les services Internet Starlink par l’intermédiaire d’une société entièrement détenue par des intérêts étrangers, invoquant la sécurité nationale et les règles encadrant la propriété des entreprises de télécommunications. Cette décision, annoncée par le ministère de l’Économie numérique et de la Société, met en lumière la manière dont les pays cherchent à concilier l’accès rapide à Internet par satellite dans les régions reculées et le contrôle des infrastructures numériques essentielles. Elle soulève également des questions sur la structure du marché thaïlandais des télécommunications et sur les conditions exigées par Starlink pour s’implanter sur de nouveaux marchés.

Le ministre de l’Économie numérique et de la Société, Chaichanok Chidchob, a récemment rencontré Oliver Edelmann, haut représentant de SpaceX chargé des relations avec les gouvernements, afin d’évoquer les projets de l’entreprise. Le ministre a déclaré que SpaceX avait insisté pour investir par l’intermédiaire d’une société entièrement détenue par des intérêts étrangers. Or, la législation thaïlandaise ne l’autorise pas dans le secteur des télécommunications. Il a ajouté que les responsables avaient demandé au cabinet du Premier ministre de vérifier l’affirmation selon laquelle une déclaration de la Maison-Blanche imposerait une telle structure, une exigence que la Thaïlande n’a pas confirmée.

SpaceX a indiqué aux responsables thaïlandais que Starlink entendait étendre l’accès à Internet dans les régions reculées, et non concurrencer directement les acteurs du marché de masse. Les autorités thaïlandaises ont rétorqué que même un service satellitaire de grande qualité pourrait modifier les choix des consommateurs, perturber l’activité des opérateurs en place et transformer le marché national d’une manière difficile à maîtriser.

Dans ses déclarations publiques, le ministre a lié la propriété et le contrôle à la sécurité numérique. Chaichanok a affirmé que le pays n’autoriserait pas un opérateur télécom entièrement détenu par des intérêts étrangers s’il touche aux infrastructures essentielles et aux systèmes d’accès légal aux communications.

Le ministre a déclaré : « Si l’entreprise souhaite créer une société qu’elle détiendrait à 100 %, aucune coopération ne sera possible, car la propriété des entreprises de télécommunications est directement liée au système de sécurité numérique de la Thaïlande. »

Il a également évoqué le risque de bouleversement du marché si Starlink y entrait avec la structure qu’il privilégie.

Chaichanok a ajouté : « Quelle que soit la qualité du système Starlink, il faut prendre en compte l’ensemble de l’écosystème, car il pourrait transformer toute la structure du marché. »

Pourquoi la Thaïlande a dit non

Les règles thaïlandaises sur les télécommunications imposent aux entreprises qui exploitent des réseaux et fournissent des services au public de respecter des critères de propriété et de contrôle thaïlandais. Pour la catégorie de licence couvrant la construction et l’exploitation de réseaux destinés au public, les actionnaires étrangers ne peuvent détenir de participation majoritaire. Les modalités de contrôle, notamment la composition du conseil d’administration, les droits de vote, le financement et les décisions stratégiques, font également l’objet d’un examen approfondi. Les autorités de régulation évaluent en outre le risque de domination étrangère, en s’intéressant non seulement à l’actionnariat, mais aussi au contrôle effectif de la direction et des activités.

Ces règles répondent à plusieurs impératifs. Les réseaux de télécommunications relient les citoyens, les entreprises, les pouvoirs publics et les services essentiels, et transportent des données sensibles. Les autorités exigent la capacité de procéder à des interceptions légales, un accès pour les services d’urgence et le respect des décisions de justice. Elles veulent également pouvoir faire appliquer les obligations en matière de qualité, de couverture et de protection des consommateurs. En pratique, les régulateurs privilégient donc les titulaires de licence soumis à la juridiction thaïlandaise et dont les responsabilités sont clairement établies dans le pays.

La Commission nationale de la radiodiffusion et des télécommunications a indiqué qu’elle ne réécrirait pas les règles pour un seul candidat. Elle dispose également d’une large marge de manœuvre pour approuver, différer ou rejeter les demandes lorsque des questions de propriété, de contrôle ou d’intérêt national restent en suspens. Les candidats doivent démontrer qu’un contrôle effectif est exercé par des intérêts thaïlandais lorsque la loi l’exige, et non s’appuyer sur des prête-noms ou des contrats complexes qui transfèrent le pouvoir à l’étranger.

Du point de vue du gouvernement, autoriser un opérateur entièrement détenu par des intérêts étrangers à exploiter un service à l’échelle nationale remettrait en cause les fondements de la politique du secteur. Les responsables se disent toujours ouverts à une coopération conforme au droit en vigueur, mais refusent d’abandonner le principe fondamental selon lequel les infrastructures de télécommunications doivent rester sous contrôle thaïlandais.

Ce que Starlink cherchait à obtenir, et pourquoi le contrôle total compte pour SpaceX

Starlink est le réseau de satellites en orbite basse de SpaceX. Il s’appuie sur des milliers de satellites et de petites antennes au sol, et peut fournir un accès à Internet à haut débit dans des endroits peu ou pas desservis par la fibre, le cuivre ou les réseaux mobiles. Starlink demande souvent une structure d’entreprise qui lui garantit un contrôle étroit de ses activités, de sa technologie et de la gestion de sa clientèle. Plusieurs raisons expliquent cette approche.

Premièrement, SpaceX construit un système intégré verticalement, qui dépend de mises à jour rapides, d’équipements au sol propriétaires et d’une gestion mondiale du trafic. Deuxièmement, l’entreprise cherche à protéger sa propriété intellectuelle et son savoir-faire industriel dans différents pays. Enfin, elle est confrontée à des risques géopolitiques dans plusieurs régions, et un modèle d’exploitation uniforme peut simplifier le respect des règles et limiter les retards.

SpaceX a également demandé à certains fournisseurs de diversifier leurs sites de production. Selon des sources du secteur, l’entreprise a encouragé des fournisseurs implantés à Taïwan à étendre leur production en Asie du Sud-Est en raison des risques géopolitiques, le Vietnam et la Thaïlande faisant partie des options envisagées. Cette approche témoigne d’une volonté de renforcer le contrôle et de réduire les risques dans l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement. Le même état d’esprit s’applique probablement à la propriété des sociétés et aux activités locales nécessaires à la fourniture du service.

Sur certains marchés, Starlink a adopté d’autres modèles d’implantation. L’entreprise s’est associée à des sociétés locales chargées de la distribution ou de la revente aux entreprises. Ailleurs, les autorités ont autorisé une plus grande souplesse en matière de propriété étrangère. Ces différences d’un pays à l’autre reflètent la diversité des systèmes juridiques et des degrés d’acceptation du contrôle étranger dans les services de télécommunications. En Thaïlande, la limite de propriété est claire et les régulateurs ont indiqué qu’ils ne feraient pas d’exception.

Un projet d’accès aux zones rurales peut-il coexister avec les opérateurs locaux ?

Starlink présente son service comme une solution pour les zones difficiles d’accès : régions agricoles, montagnes, îles, zones sinistrées et sites isolés. La Thaïlande a largement étendu la fibre et le haut débit mobile, mais la géographie reste difficile et certaines zones sont mal desservies, voire privées de tout service. Pour les foyers situés hors de portée de la fibre et les organismes qui ont besoin de communications de secours résilientes, le satellite peut apporter une solution.

Les responsables thaïlandais et les opérateurs en place s’inquiètent de la manière dont une offre satellitaire attrayante pourrait sortir de ce créneau. Un service offrant des débits compétitifs et un équipement facile à installer soi-même peut attirer des clients du haut débit fixe sans fil, de l’ADSL sur cuivre et même du haut débit mobile, en particulier là où la qualité du service est inégale. Il peut aussi remporter des contrats dans les secteurs des entreprises, du maritime, de l’aviation et du pétrole et du gaz, qui dégagent souvent des marges plus importantes et contribuent au financement de la couverture rurale assurée par les opérateurs locaux.

Si un réseau sous contrôle étranger captait ces segments, les opérateurs en place subiraient une pression sur leurs revenus sans disposer des mêmes moyens de réaction. La baisse des flux de trésorerie des acteurs locaux pourrait ralentir le déploiement de la fibre et la densification de la 5G dans les villes et les districts qui ont encore besoin d’investissements. Les autorités thaïlandaises affirment devoir mettre en balance l’inclusion des zones rurales et le risque qu’un nouvel entrant transforme l’ensemble du marché, réduisant ainsi la capacité à long terme des fournisseurs nationaux à investir.

L’affirmation concernant une exigence de la Maison-Blanche

Des responsables thaïlandais ont déclaré que SpaceX avait invoqué une annonce de la Maison-Blanche pour justifier la nécessité d’investir par l’intermédiaire d’une entité entièrement détenue par des intérêts étrangers. Le ministre a demandé au cabinet du Premier ministre de vérifier si une telle politique existe et si elle s’applique à la Thaïlande. Il a également indiqué que cette condition ne figurait pas dans les récents documents commerciaux signés par la Thaïlande dans la région.

Dans le milieu thaïlandais des télécommunications, certaines voix ont établi un lien entre la demande de Starlink et des négociations commerciales plus larges, notamment des discussions sur les droits de douane appliqués aux produits thaïlandais exportés vers les États-Unis. Ces affirmations n’ont pas été corroborées par des documents publics. Il est en revanche clair que Bangkok tente de concilier les règles de sécurité nationale et ses intérêts à l’exportation, et souhaite éviter des conséquences imprévues sur le commerce tout en maintenant sa position sur la législation relative à la propriété des entreprises de télécommunications.

Comment les pays voisins gèrent Starlink

En Asie du Sud-Est, les autorités de régulation n’avancent pas toutes au même rythme. Le Vietnam a approuvé un projet pilote Starlink plus tôt cette année, autorisant le service pour cinq ans, dans la limite de 600 000 abonnés et sans restriction sur la propriété étrangère. Cette formule permet à Hanoï d’étudier les effets sur le marché et les mesures de sécurité avant de prendre une décision définitive.

Ailleurs dans la région, certains gouvernements ont accueilli Starlink afin de soutenir les écoles, les cliniques, les îles et les provinces reculées. Aux Philippines, l’entreprise a démarré avec un partenaire local. La Malaisie et l’Indonésie ont également délivré des licences, chacune assortie de conditions propres concernant les stations passerelles, la coordination des fréquences et la protection des consommateurs. Ces différents modèles montrent qu’il est possible d’encourager la connectivité rurale tout en mettant en place des mécanismes locaux de conformité. Le système thaïlandais impose des règles plus strictes sur la propriété, et les responsables affirment que ce cadre guidera toute décision à venir.

Sécurité, souveraineté et acheminement des données par Internet satellite

Les préoccupations de sécurité ne concernent pas uniquement la propriété des entreprises. Elles portent également sur l’acheminement du trafic. Les satellites Starlink communiquent avec les terminaux des utilisateurs au sol et avec des stations terriennes qui se connectent à l’Internet public. Le réseau utilise aussi des liaisons laser entre satellites. Elles permettent au trafic d’éviter les stations terriennes locales et de franchir des frontières dans l’espace avant d’être redirigé vers le sol ailleurs.

Pour les régulateurs, cela pose deux difficultés. Premièrement, l’interception légale. Lorsque les tribunaux émettent des ordonnances, les opérateurs doivent pouvoir identifier les utilisateurs et donner accès à des communications précises conformément au droit local. Deuxièmement, la souveraineté des données. Les gouvernements veulent avoir l’assurance que les données sensibles provenant du pays, notamment celles des pouvoirs publics et des infrastructures essentielles, restent soumises au contrôle des autorités locales. Ces exigences peuvent être satisfaites grâce à des stations passerelles nationales, à des responsabilités clairement établies pour les entreprises dans le pays et à des contrôles techniques. Elles sont plus difficiles à faire respecter lorsqu’un réseau achemine par défaut les données à l’étranger et que son opérateur n’est pas contrôlé localement.

La position de la Thaïlande est cohérente avec ces préoccupations. Les autorités veulent une structure qui garantisse le respect des règles d’accès légal aux communications et permette d’engager des poursuites contre une entité locale dirigée et contrôlée par des propriétaires thaïlandais, dans le cadre du droit thaïlandais. Le débat porte donc moins sur les avantages de la connectivité par satellite que sur les conditions dans lesquelles elle peut être proposée.

Des pistes possibles pour trouver un compromis

Plusieurs options pourraient permettre de connecter les communautés thaïlandaises isolées par satellite tout en respectant les règles en vigueur.

• Une coentreprise à majorité thaïlandaise : Starlink pourrait s’associer à un groupe d’actionnaires thaïlandais qualifiés, disposant de la majorité des droits de vote et du contrôle. La coentreprise demanderait la licence appropriée, maintiendrait les fonctions de contrôle technique en Thaïlande et démontrerait qu’elle respecte clairement les critères relatifs à la domination étrangère.
• Des offres destinées aux entreprises et aux administrations par l’intermédiaire de partenaires agréés : les équipements pourraient être vendus à des organismes publics ou à des entreprises par des opérateurs agréés thaïlandais, qui géreraient la relation avec les clients et garantiraient le respect des exigences en matière de sécurité et de données.
• Un projet pilote limité dans le temps, assorti de plafonds et de stations passerelles nationales : les autorités pourraient envisager un projet pilote à durée limitée, avec un plafond d’abonnés et des restrictions de service, à condition que les critères de propriété et de contrôle soient respectés. Des stations passerelles installées sur le territoire thaïlandais et des systèmes d’accès légal audités en seraient des éléments essentiels.
• Des modèles de revente ou de vente en gros : un opérateur thaïlandais pourrait être le fournisseur officiel du service et inclure la capacité de Starlink dans des offres destinées à des usages spécifiques, comme la gestion des catastrophes, la sécurité maritime ou les écoles isolées, tandis que le fournisseur technologique étranger assurerait la couche satellitaire.

Chacun de ces modèles nécessiterait une documentation rigoureuse afin de satisfaire aux exigences en matière de propriété, de contrôle et de conformité technique. Compte tenu du pouvoir discrétionnaire du régulateur et des normes juridiques en vigueur, les demandes feraient probablement l’objet d’un examen approfondi de la gouvernance, du financement, des activités et des contrôles de sécurité.

Les enjeux du marché pour les consommateurs et le secteur

Pour les consommateurs des régions isolées, l’Internet par satellite peut être vital. Dans les communautés de pêcheurs, les villages de montagne, les districts frontaliers et les zones de conservation, un simple terminal satellite peut fournir une connexion là où des antennes ou de la fibre seraient difficiles à installer. En cas d’urgence, un terminal portable peut rétablir les communications lorsque des inondations, des glissements de terrain ou des tempêtes endommagent les lignes terrestres.

À l’échelle du marché, un nouvel acteur disposant d’une couverture nationale et proposant des tarifs attractifs pourrait faire pression sur les opérateurs en place. Les opérateurs de téléphonie fixe et mobile risqueraient de perdre des clients à forte valeur ajoutée dans les zones où la qualité du service est inégale. La concurrence peut toutefois aussi stimuler les investissements et améliorer les services. La question pour les pouvoirs publics est de savoir comment apporter ces avantages aux personnes non connectées tout en préservant la stabilité d’un secteur qui finance les obligations de couverture nationale.

L’écosystème satellitaire thaïlandais comprend également des acteurs nationaux qui exploitent des engins spatiaux, des téléports et des services de diffusion. Toute décision d’accueillir un grand opérateur satellitaire étranger sur le marché du haut débit grand public sera évaluée à l’aune de ses effets sur le développement de l’industrie locale, l’emploi et le transfert de technologies. Les responsables politiques souhaitent développer en Thaïlande les activités spatiales et la fabrication d’équipements de communication, et pourraient privilégier des structures qui ancrent les nouvelles activités dans l’économie nationale.

La suite

Le message du ministère est ferme. Une entité Starlink entièrement détenue par des intérêts étrangers ne peut pas obtenir de licence au regard de la législation en vigueur. SpaceX peut toutefois étudier des modèles conformes aux exigences thaïlandaises de propriété et de contrôle, ou passer par des opérateurs thaïlandais déjà agréés. L’entreprise pourrait également se concentrer sur les segments des entreprises et des administrations, en s’appuyant sur des partenaires conformes aux règles, tout en étudiant la mise en place d’une structure locale.

Deux vérifications à court terme détermineront la suite. Premièrement, le cabinet du Premier ministre établira-t-il l’existence d’un fondement officiel à l’exigence présumée de la Maison-Blanche invoquée par SpaceX ? Deuxièmement, Starlink présentera-t-il une nouvelle proposition conforme au cadre thaïlandais en matière de propriété et répondant aux attentes concernant les stations passerelles, les données et l’accès légal aux communications ? Dans l’intervalle, la position du régulateur sur le contrôle étranger restera la règle de référence pour tout déploiement du haut débit par satellite en Thaïlande.

À retenir

• La Thaïlande a rejeté la demande de SpaceX visant à créer une entité Starlink entièrement détenue par des intérêts étrangers, invoquant la sécurité nationale et la législation sur la propriété des entreprises de télécommunications.
• Le ministre de l’Économie numérique et de la Société a déclaré que la propriété des entreprises de télécommunications était liée à la sécurité numérique du pays et aux systèmes d’accès légal aux communications.
• Les autorités ont demandé au cabinet du Premier ministre de vérifier une affirmation concernant une exigence de la Maison-Blanche en faveur d’une propriété étrangère. Aucune confirmation n’a été obtenue.
• Les régulateurs ont déclaré qu’ils ne modifieraient pas les règles pour un seul candidat. La législation thaïlandaise exige une propriété et un contrôle effectifs par des intérêts thaïlandais pour les principales licences de télécommunications.
• SpaceX a fait valoir que Starlink desservirait les régions isolées, mais les responsables thaïlandais ont averti que le service pourrait tout de même bouleverser le marché et nuire aux opérateurs en place.
• Le Vietnam a approuvé un projet pilote Starlink de cinq ans, limité à 600 000 abonnés et sans restriction sur la propriété étrangère, illustrant une approche différente.
• Les préoccupations de sécurité portent notamment sur l’interception légale, la souveraineté des données, ainsi que le contrôle des stations passerelles et de l’acheminement du trafic.
• Parmi les pistes possibles figurent une coentreprise à majorité thaïlandaise, un partenariat avec des opérateurs agréés ou un projet pilote limité, doté de stations passerelles nationales.