Projet de loi malaisien sur le renouvellement urbain : la règle des 80 %, le remplacement des logements à l’identique et un débat crucial

Pourquoi le projet de loi est devenu urgent

Le tissu urbain de la Malaisie vieillit rapidement. Des milliers d’immeubles de faible hauteur sans ascenseur et de logements collectifs datant du milieu du XXe siècle, construits dans les années 1960 et 1970, souffrent aujourd’hui de dégradations structurelles, d’installations électriques obsolètes, d’ascenseurs en panne et d’espaces de vie exigus. Les conseils locaux reçoivent de plus en plus de plaintes, mais disposent de moyens limités. En vertu des règles actuelles, un seul propriétaire opposé au projet peut bloquer une rénovation, même si une large majorité y est favorable. Le projet de loi sur le renouvellement urbain, désormais au cœur d’un débat national houleux, est la réponse du gouvernement à cette impasse.

Le ministre du Logement et des Collectivités locales, Nga Kor Ming, présente ce texte comme une question de sécurité et de dignité pour les habitants d’immeubles délabrés. Il cite des ensembles résidentiels longtemps négligés et des projets à l’arrêt pour illustrer les défaillances de l’approche actuelle : certains sites sont abandonnés depuis des années, tandis que les propriétaires se déchirent. Les États ont déjà recensé des sites susceptibles d’être rénovés. Au total, 534 zones ont été déclarées par les gouvernements des États au cours de la dernière décennie, dont 139 à Kuala Lumpur et des dizaines dans le Kedah, le Perak et le Selangor, entre autres. Les considérations politiques compliquent la situation : certains États qui avaient auparavant approuvé des sites de rénovation s’opposent aujourd’hui au projet de loi fédéral qui établirait un cadre national pour les gérer.

Lors de récentes réunions d’information, Nga a décrit le renouvellement urbain comme un ensemble d’opérations de rénovation, de régénération et de réaménagement. Il ne s’agit pas simplement de tout démolir et de reconstruire, affirme-t-il, mais de mobiliser divers outils pour moderniser les immeubles, améliorer les espaces publics, ajouter des équipements et, si nécessaire, reconstruire les bâtiments dangereux. Il estime que, sans loi pour organiser ces opérations, les logements collectifs vieillissants continueront de se dégrader et leurs habitants, en particulier les familles aux revenus modestes, resteront prisonniers de conditions de vie indignes.

En présentant le projet, le ministre a insisté sur son objectif : améliorer la vie des habitants, et non les déplacer.

Le ministre du Logement et des Collectivités locales, Nga Kor Ming, a déclaré : « Le renouvellement urbain consiste à offrir un nouveau départ à ces communautés. Il s’agit d’améliorer la qualité de vie, de veiller à la sécurité des logements et de créer des communautés durables. »

L’ampleur du problème

Selon les responsables, le retard accumulé est considérable. Des bâtiments comme les logements collectifs de Desa Bakti, à Selayang, qui n’ont que trois décennies, sont déjà en très mauvais état. Certains sites, comme le quartier de Desa Kuda Lari à Kuala Lumpur, sont abandonnés depuis huit ans parce qu’un propriétaire a refusé de donner son accord. La législation actuelle exige souvent l’unanimité, une condition pratiquement impossible à remplir lorsque des propriétaires sont introuvables ou que des litiges s’éternisent. Les partisans du projet de loi estiment qu’une règle claire et équitable en matière de consentement permettrait de débloquer de nombreux projets.

Comment fonctionnerait le projet de loi

Le projet de cadre établit une procédure nationale pour désigner les zones à rénover, obtenir le consentement des propriétaires, nommer des promoteurs qualifiés et suivre l’avancement des projets. Il prévoit la création de comités exécutifs au niveau des États et d’un comité exécutif fédéral chargés de superviser les projets, d’agréer les promoteurs, de définir les incitations et de protéger les droits des propriétaires. Les opérations de renouvellement pourraient être lancées par les autorités de l’État ou fédérales, ou à la suite d’une résolution unanime des propriétaires. Une fois une zone officiellement déclarée zone de renouvellement, les travaux devraient commencer dans les 24 mois, avec une prolongation possible de 24 mois supplémentaires si nécessaire.

Champ d’application et exclusions

La loi s’appliquerait à la Malaisie péninsulaire et aux territoires fédéraux de Kuala Lumpur, Putrajaya et Labuan. Les zones protégées par la loi de 2005 sur le patrimoine national en seraient exclues. Le gouvernement affirme également que les réserves foncières malaises, les terres coutumières et les sites patrimoniaux ne seraient pas concernés par les opérations de renouvellement prévues par ce projet de loi.

Les différents types de renouvellement

Trois approches sont envisagées. La revitalisation urbaine comprend la modernisation des bâtiments existants et de leurs abords, notamment les ascenseurs, la peinture, les toitures, les espaces paysagers et les équipements collectifs. La régénération urbaine concerne les bâtiments et espaces communs négligés ou mal gérés, avec pour objectif de rétablir leur fonctionnalité et leur sécurité. Le réaménagement urbain, l’option la plus radicale, consiste à reconstruire des immeubles entiers lorsqu’ils ne sont plus sûrs ou qu’il n’est plus financièrement viable de les réparer.

Seuils de consentement et contrôle

Les premières versions du texte prévoyaient différents seuils de consentement selon l’âge et l’état des bâtiments, avec un minimum de 51 % pour les structures dangereuses ou abandonnées. À la suite de vives réactions de parlementaires et de la société civile, le gouvernement s’est engagé à adopter une règle unique, plus exigeante : un consentement de 80 % pour tous les projets. Il prévoit également de modifier une clause afin que les données démographiques soient prises en compte lors de la planification, dans le but d’éviter des changements soudains dans la composition des communautés. Selon le gouvernement, cet équilibre est nécessaire pour respecter les propriétaires minoritaires tout en empêchant une seule opposition de bloquer indéfiniment les projets.

La procédure prévoit des rapports, des consultations des parties prenantes et, si la demande est approuvée, la publication officielle des zones de renouvellement par l’autorité de l’État. Les comités exécutifs fédéral et des États superviseraient le respect des règles. Les promoteurs devraient satisfaire à des critères de capitalisation et d’expérience. Les sociétés holding pourraient être tenues responsables des défaillances de leurs filiales si elles en contrôlent la gestion. Dans certains projets de modernisation, les autorités locales pourraient adresser une mise en demeure et recouvrer les coûts si les propriétaires n’agissent pas. Le projet prévoit également une médiation pour faciliter le règlement des litiges.

Les garanties promises aux habitants

Les organismes publics ont présenté un ensemble de garanties destinées à rassurer les propriétaires qui craignent d’être déplacés ou de se voir imposer des conditions injustes. L’engagement central est de permettre aux habitants d’origine de rester sur place s’ils le souhaitent, selon un principe souvent appelé « un pour un » en matière de remplacement des logements. Les habitants qui donnent leur accord se verraient proposer un nouveau logement en échange de leur ancien logement, sans paiement à effectuer, même si le nouveau logement est plus grand et plus cher. Pendant les travaux, ils bénéficieraient d’un logement temporaire ou d’une aide au loyer. Les projets seraient réalisés par étapes plutôt qu’en évacuant tous les habitants en une seule fois, afin de limiter les perturbations.

Les responsables ont mis en avant des normes minimales pour les logements de remplacement dans les ensembles de logements publics. Ainsi, un appartement de 500 pieds carrés avec une chambre et une salle de bains serait remplacé par un logement d’au moins 750 pieds carrés comprenant trois chambres et deux salles de bains. La prolongation des baux emphytéotiques resterait à la discrétion des autorités des États. Les terrains en pleine propriété conserveraient ce statut. Le projet de loi ne remettrait pas en cause les pouvoirs des États et des collectivités locales ; le rôle du ministre serait présenté comme relevant de la gouvernance et de la coordination, plutôt que du contrôle direct.

PLANMalaysia, l’administration fédérale de l’aménagement du territoire, a souligné le principe d’indemnisation au cœur de cette approche.

Le directeur général de PLANMalaysia, Datuk Dr Alias Rameli, a déclaré que les habitants « recevront une nouvelle maison en échange, sans avoir à payer, même si sa valeur est bien supérieure à celle du logement d’origine ».

Le projet de loi prévoit également que les avantages proposés aux propriétaires ou occupants participants ne soient pas moins favorables que leur situation actuelle, que les propriétaires puissent choisir de rester au même endroit et qu’ils aient le droit d’être informés de l’avancement de leur projet. Les exécutifs des États sont présentés comme des médiateurs, afin que les petits propriétaires n’aient pas à négocier seuls avec de grands promoteurs.

Les critiques les plus vives : consentement, droits et participation

Les organisations juridiques et la société civile voient de sérieux risques dans le texte actuel et dans la manière dont les pouvoirs seraient exercés. Le barreau malaisien reconnaît que le renouvellement urbain est un objectif national légitime, mais estime que les seuils et les procédures prévus, même avec la règle des 80 %, peuvent éroder les droits des propriétaires minoritaires et affaiblir la confiance du public dans le système. Il réclame des seuils de consentement plus élevés pour les bâtiments habitables, une vérification indépendante du consentement et un contrôle renforcé du recours aux mécanismes d’expropriation.

Dans une récente déclaration, le barreau a exprimé des inquiétudes quant à la manière dont le consentement serait obtenu et contrôlé, ainsi qu’à l’équilibre des pouvoirs entre les promoteurs et l’État.

Le barreau malaisien a averti que « le renouvellement urbain est un objectif national légitime, mais il ne doit pas se faire au détriment des droits fondamentaux, de la sécurité d’occupation et de la confiance du public dans l’État de droit ».

G25, un groupe d’anciens hauts fonctionnaires, adopte une position encore plus ferme et demande de relever le seuil à un niveau proche de l’unanimité, par exemple à 95 % pour les bâtiments habités qui ne présentent pas de danger. Le groupe estime que la propriété se trouve au cœur de la Constitution et ne devrait pas être remise en cause par une simple majorité qualifiée.

En réaction à la décision du gouvernement d’uniformiser le seuil de consentement à 80 %, G25 a déclaré que cette modification laisse encore les propriétaires minoritaires exposés.

G25 a estimé que « 80 % est un seuil trop bas » et mis en garde contre un « dangereux précédent qui permettrait de fait de saisir des biens privés au moyen d’un consentement fabriqué ».

D’autres experts se demandent si le projet de loi ne favorise pas trop les promoteurs. Des spécialistes de l’urbanisme et des associations de quartier avertissent que même une indemnisation équitable sur le papier peut entraîner une gentrification dans les faits si les charges d’entretien et les impôts fonciers augmentent au-delà des moyens des habitants d’origine. Ils réclament une garantie de droit de retour prioritaire, une aide aux frais de déménagement et des solutions pour les propriétaires confrontés à des dépenses plus élevées après la rénovation.

Expropriation, vérification et rôle de l’État

Les critiques se concentrent sur ce qui se passe une fois le seuil de consentement atteint. En vertu de la loi de 1960 sur l’acquisition foncière, l’État peut acquérir des terrains à des fins d’intérêt public. Le projet de loi sur le renouvellement s’appuie sur ces mécanismes dès lors qu’une zone est déclarée et que le seuil de consentement est atteint. Le barreau malaisien estime que l’expropriation devrait être limitée à des situations techniques précises, comme les propriétaires introuvables ou les successions, et ne pas être utilisée contre les propriétaires qui sont simplement en désaccord. Il demande aussi que tous les propriétaires, y compris ceux qui ne participent pas au projet, se voient proposer des avantages dans le cadre du renouvellement, et pas seulement ceux qui y consentent.

La question de savoir qui recueille et valide les consentements suscite également des désaccords. Le barreau estime que le texte révisé semble confier à un promoteur agréé la responsabilité d’obtenir les consentements, le comité exécutif de l’État n’ayant qu’un rôle direct limité. Les responsables ont indiqué que les règlements d’application de la loi pourraient préciser cette procédure, même si le pouvoir de prendre ces règlements revient au ministre. Les associations de la société civile souhaitent que l’État participe directement à la confirmation des consentements et désigne un organisme indépendant chargé de la médiation, habilité à examiner les litiges et les irrégularités de procédure.

Les habitants s’inquiètent également des détails procéduraux figurant dans les premières versions du texte. Pour des travaux de revitalisation, comme le remplacement urgent d’un ascenseur ou des réparations de sécurité, les autorités locales pourraient adresser des mises en demeure et, dans certains cas, considérer le silence comme un consentement présumé après un délai donné. Les coûts pourraient ensuite être recouvrés. Les associations de quartier craignent que de telles dispositions, si leur champ d’application est trop large, ne permettent de contourner une véritable concertation. Le gouvernement répond que l’objectif est de remédier aux risques urgents tout en protégeant les habitants, et non de passer outre les droits des propriétaires.

Risques de gentrification, coûts et accessibilité à long terme

Au-delà des procédures juridiques, la principale inquiétude du public concerne la capacité des habitants à payer leur logement dans les quartiers rénovés. Une analyse de l’Institut de recherche Khazanah avertit qu’en l’absence de garanties solides, le renouvellement urbain risque de conduire à une surdensification. Des immeubles abordables sans ascenseur pourraient être remplacés par des résidences haut de gamme, entraînant une hausse des charges d’entretien et des impôts fonciers. Les habitants de longue date pourraient avoir du mal à assumer des dépenses mensuelles plus élevées, même si un nouveau logement leur est attribué sans frais d’achat.

Des organismes de recherche contestent également le seuil fixe de 30 ans retenu pour justifier une démolition. De nombreuses structures peuvent rester utilisables bien plus longtemps si elles sont correctement entretenues. Un seuil peu élevé pourrait inciter les promoteurs à construire des bâtiments à la durée de vie plus courte, tandis que les propriétaires resteraient endettés. L’Institut de recherche Khazanah préconise de privilégier l’entretien chaque fois que cela est possible et de procéder à des évaluations transparentes, afin que la démolition ne soit envisagée que lorsque la réparation n’est plus viable. Il souligne aussi que la lutte contre l’abandon de projets nécessite de réformer la réalisation des logements et la responsabilisation des promoteurs, car ces problèmes sont souvent liés aux faibles garanties du modèle « vendre d’abord, construire ensuite ».

Les partisans du projet de loi affirment que ces préoccupations peuvent être prises en compte grâce aux règles d’aménagement, aux règles de zonage et à des objectifs clairs en matière d’accessibilité financière. Ils mettent en avant le réaménagement par étapes, l’amélioration des équipements publics, une meilleure accessibilité et une planification inclusive comme autant de moyens de préserver les communautés. Les critiques répondent que ces protections doivent être inscrites dans la loi, assorties d’un contrôle indépendant et accompagnées d’engagements contraignants en matière d’accessibilité financière et de droit de retour prioritaire.

Politique, manifestations et changements apportés au texte

Le débat public a conduit à modifier certains aspects du projet. L’un des changements majeurs est l’adoption d’un seuil uniforme de consentement de 80 %, qui remplace l’approche par paliers prévue auparavant. Le gouvernement indique également qu’il exigera la prise en compte des données démographiques au stade de la planification, afin d’éviter des changements soudains dans la composition des communautés locales. La commission parlementaire spéciale sur les infrastructures, les transports et les communications a demandé ces deux modifications, et le ministre a attribué ces changements aux retours des parties prenantes.

Les partis d’opposition et les mouvements de terrain restent méfiants. Les Jeunes du PAS ont annoncé leur intention d’organiser des manifestations, reflétant une inquiétude plus générale : le projet de loi pourrait donner davantage de pouvoir aux promoteurs et affaiblir les droits des minorités. Les contradictions politiques sont nombreuses. Certains États dirigés par l’opposition, qui avaient déclaré des dizaines de sites à rénover, critiquent désormais le projet de loi au Parlement, affirmant que le cadre fédéral accorde trop de marge de manœuvre aux comités et aux promoteurs désignés. Nga répond que le projet ne vise pas à imposer un contrôle centralisé. Il affirme que les projets seront encadrés par les exécutifs des États et fédéral, et non imposés par des acteurs privés, et que les habitants pourront rester sur place s’ils le souhaitent.

Lors de récentes réunions d’information, les responsables ont souligné que le projet de loi ne remet pas en cause les pouvoirs des États et qu’il complète les lois locales en matière d’urbanisme. Si le Dewan Rakyat approuve le texte révisé lors de sa prochaine session et que le Dewan Negara l’adopte également, la loi pourrait être publiée officiellement dès le début de 2026, selon les responsables. Dans les faits, chaque projet nécessiterait toujours l’approbation de l’État concerné, tandis que la loi fixerait des délais pour éviter que les zones déclarées à rénover restent à l’abandon pendant des années.

Les garanties qui restent à préciser

Le débat porte désormais sur la solidité des garanties. Les associations de la société civile et le barreau malaisien réclament une vérification indépendante du consentement, un droit de retour renforcé, la prise en charge des frais de déménagement et des préjudices liés aux travaux, ainsi que des consultations publiques transparentes. Ils souhaitent que les locataires et les occupants sans titre soient reconnus comme des parties prenantes ayant leur mot à dire dans les consultations, et pas seulement les propriétaires titulaires d’un titre. Ils demandent également la création d’un tribunal ou d’un organisme indépendant de médiation doté de pouvoirs allant au-delà de la simple facilitation, ainsi qu’une aide juridique pour les communautés concernées.

Le gouvernement met en avant plusieurs garanties déjà prévues dans le projet, notamment l’obligation de proposer des avantages au moins aussi favorables qu’auparavant, des comités de médiation réunissant des urbanistes, des avocats, des sociologues et des chefs de projet, ainsi qu’un fonds pour le renouvellement urbain destiné à soutenir le financement. Les exécutifs des États, présidés par les ministres en chef ou les menteris besar, mèneraient les négociations, tandis que l’exécutif fédéral assurerait la supervision et proposerait des incitations. Ces mesures visent à placer les autorités publiques entre les propriétaires et les promoteurs, afin que les habitants n’aient pas à négocier seuls.

Le principal désaccord porte sur la portée réelle de ces protections. Le ministre affirme que la loi consacrera le respect du droit de propriété en exigeant un seuil élevé de consentement et en garantissant le maintien des habitants sur place, sauf s’ils en décident autrement. Le barreau et les organisations qui le soutiennent estiment qu’en l’absence de seuils plus élevés, de limites plus strictes à l’expropriation et d’un contrôle indépendant, les propriétaires minoritaires et les locataires vulnérables pourraient encore être écartés. C’est la résolution de ce désaccord qui déterminera la confiance du public dans le programme de renouvellement.

En bref

• Le gouvernement propose un cadre national pour organiser le renouvellement urbain, à travers la revitalisation, la régénération et le réaménagement, sous la supervision de comités exécutifs des États et fédéral.
• À la suite des réactions suscitées par le texte, un seuil unique de consentement de 80 % est prévu pour tous les projets, en remplacement des seuils par paliers envisagés auparavant. Les données démographiques seraient prises en compte lors de la planification afin d’éviter des changements soudains dans la composition des communautés.
• Les responsables promettent aux habitants consentants un logement de remplacement selon le principe « un pour un », des logements plus grands et de meilleure qualité, un relogement temporaire ou une aide au loyer, ainsi qu’une réalisation par étapes pour limiter les perturbations.
• Les États ont déclaré 534 sites susceptibles d’être rénovés au cours des dernières années, dont 139 à Kuala Lumpur et des dizaines dans d’autres États.
• Les organisations juridiques réclament des seuils de consentement plus élevés, une vérification indépendante, des limites plus strictes à l’expropriation en vertu de la loi de 1960 sur l’acquisition foncière, ainsi que la reconnaissance légale des locataires et des occupants sans titre.
• Les analystes mettent en garde contre les risques de gentrification, la hausse des charges d’entretien et des impôts, et préconisent de privilégier l’entretien chaque fois que possible afin d’éviter les démolitions inutiles.
• Le projet de loi s’applique à la Malaisie péninsulaire et aux territoires fédéraux, exclut les zones protégées par la loi sur le patrimoine national et ne concerne ni les réserves foncières malaises, ni les terres coutumières, ni les sites patrimoniaux.
• Le débat devrait reprendre lors de la prochaine session parlementaire. La loi pourrait entrer en vigueur au début de 2026 si elle est adoptée par les deux chambres.