Le tour de vis de la Chine contre les dérogations à l’assurance sociale : ce que la nouvelle interdiction signifie pour les travailleurs, les entreprises et l’avenir de la protection sociale

La nouvelle interdiction chinoise en matière d’assurance sociale : un tournant pour les travailleurs et les entreprises

À compter du 1er septembre, la Chine doit appliquer une vaste interdiction des accords informels permettant aux travailleurs et aux employeurs de se soustraire au paiement obligatoire des cotisations d’assurance sociale. Cette mesure, annoncée par la Cour populaire suprême, marque un tournant dans les efforts déployés par le pays pour consolider son système de protection sociale et faire face aux défis imminents liés au vieillissement de la population. Depuis des années, des millions de travailleurs chinois parmi les moins bien rémunérés préfèrent toucher un salaire net plus élevé plutôt que de bénéficier de prestations ultérieures ; certains signent même des contrats renonçant à leur droit à l’assurance sociale. Désormais, de tels accords seront explicitement illégaux, la Cour estimant que les employeurs qui proposent des primes en espèces à la place de l’assurance enfreignent la loi.

Le gouvernement affirme vouloir renforcer la viabilité à long terme du système de protection sociale chinois, qui couvre déjà plus d’un milliard de personnes, et protéger la population, qui vieillit rapidement. La nouvelle politique suscite toutefois des inquiétudes parmi les travailleurs à bas revenus, les petites entreprises et les analystes économiques, qui préviennent que ses effets immédiats pourraient être douloureux pour ceux qui sont le moins en mesure de les supporter.

Pourquoi l’assurance sociale est-elle si importante en Chine ?

En Chine, l’assurance sociale est un terme générique qui englobe les retraites, l’assurance maladie, l’assurance chômage, l’assurance contre les accidents du travail et l’assurance maternité. Ces dispositifs visent à offrir un filet de sécurité aux travailleurs lorsqu’ils vieillissent, tombent malades ou perdent leur emploi. Ils sont financés par les cotisations des employeurs et des salariés. Les taux varient selon les villes, mais représentent généralement environ 10 % du revenu brut pour les travailleurs et 25 % pour les employeurs, des niveaux élevés à l’échelle internationale.

Pour beaucoup de travailleurs à bas revenus et de petites entreprises, ces cotisations constituent une charge financière importante. Les salariés consacrent eux-mêmes près de 12 % de leur salaire mensuel à l’assurance sociale, et le plancher salarial servant au calcul des cotisations peut engendrer des inégalités : les travailleurs qui gagnent moins que ce minimum doivent tout de même cotiser sur la base de ce montant supérieur, ce qui alourdit la charge pour les plus modestes.

Les salariés urbains bénéficient généralement de prestations plus complètes, tandis que les habitants des zones rurales et les travailleurs du secteur informel sont souvent moins bien couverts. À la fin de 2023, la pension mensuelle moyenne d’un salarié urbain retraité s’élevait à 3 700 yuans, contre seulement 223 yuans pour les habitants des zones rurales, une illustration frappante du fossé entre villes et campagnes dans le système de protection sociale chinois.

Qu’est-ce qui a motivé cette répression des dérogations ?

La nouvelle interdiction intervient alors que les systèmes chinois de retraite et de santé sont soumis à une pression croissante. La population vieillit rapidement : en 2024, environ 310 millions de personnes ont plus de 60 ans, soit près de 22 % de la population. D’ici à 2050, ce chiffre devrait dépasser les 500 millions. Cette évolution démographique signifie qu’une population active en diminution devra prendre en charge un nombre croissant de retraités, ce qui soulève des questions urgentes sur la viabilité du système de sécurité sociale.

Pendant des années, le laxisme dans l’application des règles et la généralisation des accords informels ont permis aux entreprises et aux travailleurs d’échapper au paiement des cotisations d’assurance sociale. Selon une enquête menée en 2024 par IndexBox, seules 28,4 % des plus de 6 000 entreprises interrogées respectaient pleinement les règles en matière d’assurance sociale. Les données officielles montrent que seulement 387 millions de salariés, soit environ la moitié de la population active, cotisent au régime de retraite urbain. La décision de la Cour populaire suprême vise à combler ces lacunes, à reconstituer des caisses de retraite épuisées et à poser les bases d’un système de protection sociale plus solide, alors que la Chine évolue vers un modèle économique tiré par la consommation.

Cette mesure tombe toutefois à un moment délicat. De nombreuses petites entreprises se remettent encore des chocs économiques causés par la pandémie de Covid-19 et des tensions commerciales persistantes. Certaines usines, frappées par la hausse des droits de douane américains, ont déjà réagi en licenciant des salariés à temps plein pour les réembaucher comme journaliers et éviter le paiement des cotisations d’assurance. Le renforcement des contrôles pourrait pousser davantage d’entreprises au bord de la faillite ; Société Générale estime qu’un respect intégral des règles pourrait coûter aux entreprises et aux consommateurs environ 1 % du PIB.

Quelles conséquences pour les travailleurs à bas revenus et les petites entreprises ?

Pour les travailleurs à bas revenus, la nouvelle politique implique un choix difficile. D’un côté, les cotisations obligatoires à l’assurance sociale réduisent le salaire net à court terme. De l’autre, elles promettent une meilleure protection contre les aléas de la vieillesse, de la maladie ou de la perte d’emploi. La conception du système peut cependant être régressive : les travailleurs dont le salaire est inférieur au plancher doivent tout de même cotiser comme s’ils gagnaient davantage, ce qui fait peser une charge disproportionnée sur les salariés les plus pauvres.

Les propriétaires de petites entreprises, dont les marges sont déjà réduites, sont particulièrement inquiets. Un restaurateur interrogé par IndexBox a indiqué que ces nouveaux coûts absorberaient la majeure partie de son bénéfice annuel avant impôts, fragilisant son entreprise. Certains craignent que la hausse des coûts de main-d’œuvre les contraigne à licencier, à réduire les salaires, voire à fermer définitivement. Comme l’a déclaré un analyste à Reuters : « Pour de nombreuses petites entreprises, cela pourrait être une question de vie ou de mort. »

Certains redoutent également qu’un contrôle plus strict ne pousse davantage d’emplois vers le secteur informel, les entreprises cherchant à contourner les nouvelles obligations en embauchant des travailleurs non déclarés. Cela pourrait compromettre l’objectif même d’élargir la base des cotisants à l’assurance sociale et d’améliorer la couverture des groupes vulnérables.

Le fossé entre villes et campagnes et le rôle du système du hukou

L’un des défis les plus persistants du système chinois d’assurance sociale est le fossé entre villes et campagnes, renforcé par le système du hukou (enregistrement du lieu de résidence). Mis en place en 1958, ce système visait à contrôler la mobilité de la main-d’œuvre et à garantir une protection sociale de base aux habitants des villes. Les prestations étant liées au lieu d’enregistrement, les migrants ruraux qui travaillent en ville n’ont souvent pas accès aux mêmes dispositifs d’assurance sociale que les citadins.

Des réformes récentes dans des villes comme Chongqing ont assoupli les restrictions du hukou, permettant à des millions de migrants ruraux d’obtenir un hukou urbain et d’accéder à une meilleure protection sociale. Des études montrent que ces réformes peuvent renforcer considérablement la résilience des ménages ruraux, accroître leurs revenus et améliorer leur accès aux services financiers formels. Toutefois, la couverture des travailleurs migrants et des salariés du secteur informel reste inégale, et la complexité du système continue de faire obstacle à une participation universelle.

Intégration de l’assurance maladie et travailleurs migrants

Les efforts visant à intégrer les régimes d’assurance maladie urbains et ruraux sont prometteurs. Une étude publiée dans Frontiers a constaté que l’intégration de l’assurance maladie des résidents urbains et ruraux (URRMI) améliorait sensiblement la qualité de l’emploi des travailleurs migrants entre les campagnes et les villes, notamment en matière de salaires, de couverture sociale et de stabilité de l’emploi. Les effets étaient les plus marqués chez les travailleurs âgés et dans les régions où l’emploi dans le secteur primaire est très répandu. Ces résultats suggèrent qu’une intégration et des réformes plus poussées pourraient contribuer à réduire le fossé entre villes et campagnes en matière de couverture par l’assurance sociale.

Conséquences sanitaires et économiques : que disent les études ?

Les études empiriques sur les effets des réformes de l’assurance sociale en Chine dressent un tableau contrasté. Une étude publiée dans BMC Public Health a constaté que la participation aux régimes ruraux de retraite et d’assurance maladie était modestement associée à de meilleurs résultats sanitaires pour certaines catégories d’âge et de revenus, mais que l’effet global restait limité. Une autre étude évaluant la mise en œuvre de la réforme du paiement par groupes homogènes de malades (DRG) a conclu que, si les dépenses de médicaments des patients âgés avaient diminué, les frais restant à leur charge avaient augmenté, transférant le poids financier de l’assurance publique vers les particuliers. Cela souligne le risque que des réformes destinées à améliorer l’efficacité aggravent involontairement les difficultés financières des groupes vulnérables.

Les comparaisons internationales offrent également de précieux enseignements. Une étude du National Bureau of Economic Research montre que, dans d’autres pays, les réformes de la sécurité sociale ont généralement accru la participation des travailleurs âgés au marché du travail en réduisant l’impôt implicite sur l’activité professionnelle aux âges avancés. L’efficacité de ces réformes dépend toutefois de nombreux facteurs, dont la structure du système, le niveau des prestations et le contexte économique général.

Perceptions du public et confiance politique

La confiance du public dans le système d’assurance sociale est essentielle à sa réussite à long terme. Une étude récente a montré que la perception de l’équité, tant en matière d’opportunités que de résultats, renforçait sensiblement le sentiment de sécurité sociale des individus, la confiance politique jouant un rôle déterminant dans cette relation. Les citadins sont particulièrement sensibles aux inégalités perçues dans la répartition des ressources, tandis que les habitants des zones rurales sont davantage influencés par les disparités concrètes et la cohésion communautaire. Les responsables publics sont invités à instaurer des audits de l’équité, à renforcer les mécanismes de consultation et à s’attaquer aux inégalités d’accès aux ressources, en particulier dans les zones rurales, afin de consolider la confiance politique et le sentiment de sécurité sociale.

Défis structurels : viabilité, fragmentation et pressions démographiques

Le système de retraite chinois a accompli des progrès remarquables et couvre désormais plus d’un milliard de personnes. Il est néanmoins confronté à de redoutables défis structurels et démographiques. L’âge légal de départ à la retraite figure parmi les plus bas au monde, mais il sera progressivement relevé à partir de janvier 2025 pour atteindre 63 ans pour les hommes et 55 à 58 ans pour les femmes. Malgré cela, l’Académie chinoise des sciences sociales prévoit que le régime de retraite de base des salariés pourrait être à court de fonds d’ici à 2035 si les tendances actuelles se poursuivent.

Parmi les principales réformes préconisées par les experts figurent :

• Renforcer la viabilité du système en réformant l’âge de départ à la retraite
• Améliorer le financement et la gestion des fonds
• Étendre la couverture aux travailleurs flexibles et aux migrants
• Supprimer les restrictions liées au hukou
• Développer les régimes de retraite privés

Le système reste toutefois fragmenté, faute de coordination nationale et en raison d’objectifs contradictoires entre le maintien de la croissance économique, l’équilibre des recettes et des dépenses des fonds et l’amélioration du niveau de protection. Des solutions comme l’augmentation des taux de cotisation ou la réduction des prestations ont leurs inconvénients, et la confiance du public dans le système est fragile, en particulier chez les jeunes, qui craignent de cotiser sans recevoir grand-chose en retour.

Le rôle du soutien familial

En Chine, le soutien familial a traditionnellement joué un rôle essentiel dans la prise en charge des personnes âgées, se substituant souvent à l’aide publique à la vieillesse. Avec le vieillissement de la population et la diminution de la taille des familles, la pression sur les systèmes officiels de sécurité sociale ne fera que s’accentuer. Les responsables publics doivent tenir compte des interactions entre les dispositifs publics et privés lorsqu’ils conçoivent les réformes à venir.

Contexte général des politiques publiques : l’articulation des « trois secteurs médicaux » et la réforme du système de santé

Les réformes chinoises de l’assurance sociale s’inscrivent dans une démarche plus vaste visant à intégrer les soins médicaux, l’assurance maladie et les produits pharmaceutiques, une stratégie connue sous le nom d’« articulation des trois secteurs médicaux ». Depuis 2014, le gouvernement fait de cette intégration une priorité pour améliorer l’efficacité, réduire les coûts et élargir la couverture. Des modèles locaux efficaces, comme celui de Sanming, ont montré qu’il était possible de réaliser des économies et d’améliorer l’équilibre financier des fonds. Des difficultés persistent toutefois, notamment une coordination limitée entre les secteurs, des disparités durables entre villes et campagnes, ainsi que le besoin de meilleurs systèmes d’information sanitaire et de développement des effectifs.

Des études comparatives sur les réformes des systèmes de santé dans les pays en développement, notamment en Chine, au Mexique et au Vietnam, montrent que l’assurance maladie sociale peut améliorer la protection financière des personnes pauvres, mais que son efficacité dépend de la conception des politiques, du contexte local et de la qualité de l’évaluation. Les mesures agissant sur l’offre, telles que l’amélioration de la qualité et de la disponibilité des services de santé, sont tout aussi importantes que l’élargissement de la couverture par l’assurance.

Quelles sont les prochaines étapes ? Options politiques et perspectives

Alors que la Chine s’apprête à imposer le paiement des cotisations obligatoires à l’assurance sociale, les responsables publics doivent trouver un équilibre délicat. D’un côté, élargir la base des cotisants est essentiel à la viabilité à long terme du système de protection sociale et à la transition du pays vers une économie tirée par la consommation. De l’autre, les coûts immédiats pèsent lourdement sur les travailleurs et les entreprises, avec un risque de suppressions d’emplois, de baisses de salaires et de fermetures d’entreprises.

Les experts avancent plusieurs mesures pour amortir le choc et renforcer l’équité :

• Augmenter les aides publiques aux travailleurs à bas revenus et aux petites entreprises
• Étendre les allocations chômage et les dispositifs d’aide sociale
• Améliorer la gestion des fonds et la transparence pour renforcer la confiance du public
• Favoriser la coordination nationale et l’intégration des systèmes fragmentés
• Poursuivre la réforme du hukou pour garantir un accès égal aux travailleurs migrants
• Développer les régimes de retraite privés et encourager la participation volontaire

En définitive, la réussite des réformes chinoises de l’assurance sociale dépendra de la volonté du gouvernement d’assumer une plus grande part de la charge financière, de l’efficacité de leur mise en œuvre et de la capacité du pays à s’adapter aux évolutions démographiques et économiques. Comme l’a fait remarquer un conseiller en politiques publiques : « Le principal défi de la réforme de la protection sociale consiste à décider qui va la financer. »

En bref

• À compter du 1er septembre, la Chine interdira les dérogations informelles au paiement des cotisations obligatoires à l’assurance sociale, afin de renforcer son système de protection sociale face au vieillissement rapide de la population.
• La nouvelle politique devrait toucher le plus durement les travailleurs à bas revenus et les petites entreprises, avec des risques de suppressions d’emplois, de baisses de salaires et de fermetures d’entreprises.
• Les cotisations à l’assurance sociale sont élevées à l’échelle mondiale, et la conception du système peut être régressive, faisant peser une charge disproportionnée sur les travailleurs les plus pauvres.
• Le fossé entre villes et campagnes et le système du hukou continuent d’entraver l’accès universel à la couverture sociale, même si des réformes récentes ont amélioré l’accès de certains travailleurs migrants.
• Les études empiriques montrent que les réformes de l’assurance sociale ont des effets sanitaires et économiques contrastés : elles produisent certains résultats positifs, mais risquent aussi d’aggraver les difficultés financières des groupes vulnérables.
• Parmi les défis structurels figurent les pressions démographiques, la fragmentation de la gestion et la fragilité de la confiance du public dans la viabilité et l’équité du système.
• Pour faciliter la transition, plusieurs mesures sont envisagées : accroître les aides publiques, étendre les prestations, améliorer la gestion des fonds et poursuivre la réforme du hukou.
• À long terme, la réussite des réformes chinoises de la protection sociale dépendra de la capacité du pays à concilier viabilité, équité et croissance économique face à une évolution démographique sans précédent.