Le PIDS demande que la loi philippine sur l’aménagement du territoire confère un pouvoir contraignant pour trancher les litiges fonciers

Une loi sur l’utilisation des terres doit pouvoir trancher les litiges

Le Philippine Institute for Development Studies (PIDS) exhorte le Congrès à conférer à un organe indépendant le pouvoir contraignant de régler les revendications concurrentes sur les terres, alors que les parlementaires regroupent 11 propositions de loi nationales en attente sur l’aménagement du territoire. Sans ce pouvoir, la loi proposée pourrait ajouter une couche de bureaucratie, sans permettre aux agences gouvernementales de régler les désaccords concernant les terres agricoles, le logement, les forêts, les infrastructures et les domaines ancestraux.

Dans une note de position datée du 12 octobre, Adoracion M. Navarro, chercheuse principale au PIDS, a estimé qu’un mécanisme contraignant de règlement des conflits était peut-être l’aspect opérationnel le plus important que le Congrès devrait renforcer. Son argument central est que les Philippines disposent déjà d’outils de planification. Le problème de fond tient au fait que différentes agences exercent des pouvoirs qui se chevauchent, parfois en vertu de lois qui les orientent vers des décisions incompatibles concernant une même parcelle.

Navarro a déclaré que la loi devrait établir un système pratique pour prendre et faire appliquer des décisions, au lieu de simplement exiger davantage de documents de la part des agences et des collectivités locales (LGU) :

« Une proposition de loi de remplacement solide devrait donc faire de la nouvelle loi le système opérationnel du pays pour régler les revendications concurrentes sur les terres, plutôt que d’en faire simplement un plan supplémentaire que les agences gouvernementales et les collectivités locales (LGU) sont tenues d’élaborer », a déclaré Navarro.

Cette recommandation déplace l’attention : il ne s’agit plus de se demander si un plan national d’aménagement du territoire est souhaitable, mais comment il fonctionnerait lorsque des institutions puissantes sont en désaccord. Une carte peut désigner une zone pour l’agriculture, la conservation ou l’aménagement. Mais il faut encore que quelqu’un ait le pouvoir légal de décider quoi faire lorsque ces usages se chevauchent.

Que changerait un pouvoir contraignant ?

Navarro a proposé la création d’un organe ou d’un panel national de règlement des litiges fonciers, habilité à rendre une décision contraignante dans un délai fixé, après l’échec d’une conciliation technique et d’une médiation. La conciliation technique consisterait à vérifier les cartes, les documents et les positions des agences ; la médiation viserait à parvenir à un accord. Le règlement juridictionnel permettrait de prendre une décision exécutoire lorsque ces démarches ne suffisent pas à résoudre le litige.

La commission proposée aurait des responsabilités distinctes en matière de politique et de planification, de médiation et de conciliation technique, ainsi que de règlement contraignant. Cette répartition donnerait à l’institution un rôle allant au-delà de la simple convocation des agences et des appels à la coopération.

Navarro a averti que des pouvoirs mal définis risquaient de réduire un nouveau conseil ou une nouvelle commission à l’organisation de réunions, à la rédaction de mémorandums et de recommandations, et à la négociation de compromis, sans jamais parvenir à une décision définitive. Sa proposition vise donc le moment où la coordination cesse de fonctionner : lorsqu’une agence ou une autre partie refuse d’accepter une solution commune.

La note de position demande que les décisions soient rendues dans un délai fixé, sans préciser de durée dans les recommandations présentées ici. Il reviendrait au Congrès de définir les pouvoirs et les procédures de l’organe dans la loi.

Pourquoi le comité actuel ne suffit pas

Le PIDS avait déjà relevé cette lacune en matière d’application dans son communiqué de février 2024. Publié le 26 février, celui-ci expliquait que le Comité national de l’aménagement du territoire ne disposait pas de pouvoirs coercitifs et peinait à sanctionner les parties qui ne respectaient pas les accords.

Dans ses travaux de recherche de décembre 2023, Navarro décrivait le comité comme un organe créé par décision de l’exécutif sous l’égide du Conseil de l’Autorité nationale pour l’économie et le développement. Ses pouvoirs limités obligeaient parfois à porter les désaccords jusqu’au président.

Un différend survenu en 2016 illustre les enjeux. Le ministère de la Réforme agraire a proposé un moratoire général sur la conversion des terres et préparé un décret présidentiel pour signature. Les responsables économiques s’y sont opposés, alors que des terres étaient nécessaires à de grands projets d’infrastructure et à la réinstallation de personnes dans des logements. Ils ont plaidé en faveur d’une loi nationale sur l’aménagement du territoire et d’une application stricte de la réglementation, plutôt que d’une interdiction générale.

Le désaccord portait sur des priorités publiques concurrentes : protéger les terres agricoles tout en libérant de l’espace pour le logement et les infrastructures. Un mécanisme contraignant offrirait une voie établie pour trancher ce type de différend, au lieu d’exiger à maintes reprises l’intervention des plus hautes autorités de l’État.

Quels conflits fonciers la loi traiterait-elle ?

Les agences gouvernementales supervisent l’agriculture, les ressources naturelles, le logement, les infrastructures, les domaines ancestraux et la planification locale dans le cadre de différents mandats juridiques. Navarro a relevé plusieurs sources récurrentes de conflit : les terres agricoles face à l’expansion urbaine, l’exploitation minière face aux forêts ou aux bassins versants, et les infrastructures face aux zones protégées.

Les domaines ancestraux peuvent chevaucher des réserves gouvernementales. Des agences nationales peuvent revendiquer des compétences sur un même site, tandis que des collectivités locales voisines peuvent adopter des zonages incompatibles. Différents instruments fonciers, c’est-à-dire les documents établissant des droits de propriété, d’occupation ou d’usage des terres, peuvent également porter sur une même zone.

Navarro a demandé que la nouvelle loi harmonise explicitement son cadre avec les textes régissant les collectivités locales, la réforme agraire, les domaines ancestraux, les zones protégées, les mines, la pêche, la foresterie, le logement, la poldérisation, les infrastructures et les zones économiques.

Elle a mis en garde contre le fait de laisser les principaux conflits juridiques aux règlements d’application, en précisant que ceux-ci :

ne peuvent pas, sans risque, résoudre des conflits fondamentaux entre des lois de même rang.

Le Congrès devrait donc régler dans la loi elle-même les rapports entre des mandats législatifs concurrents. Les règlements d’application expliquent comment les agences mettent en œuvre les lois ; les arbitrages difficiles portant sur des pouvoirs juridiques contradictoires doivent figurer dans les textes votés par les parlementaires.

Ce que révèlent les données sur l’irrigation au sujet des conversions

Les chiffres de la National Irrigation Authority (NIA) cités dans l’étude complète du PIDS font état de 620 399,46 hectares convertis, entre 2012 et 2022, dans des zones desservies par des systèmes d’irrigation afin d’être affectés à des usages non agricoles. Le centre de Luçon en représentait 111 079,46 hectares, soit le total régional le plus élevé.

Le chiffre du centre de Luçon représente environ 17,9 % du total national cité pour cette période, calcul obtenu en divisant 111 079,46 par 620 399,46. La région représentait donc près d’un hectare sur six recensés à l’échelle nationale.

L’étude indique également que les terres converties représentaient chaque année entre 3,38 % et 3,93 % de la superficie brute des zones desservies par l’irrigation au cours de ces années. Ces chiffres illustrent concrètement une tension centrale des politiques publiques : les terres dotées d’infrastructures d’irrigation peuvent aussi susciter une demande pour des logements, des usines, des complexes commerciaux et d’autres usages.

La légalité des conversions recensées n’est pas quantifiée dans ces chiffres. L’étude de Navarro relève une lacune dans le suivi national des conversions illégales et prématurées de terres agricoles, tandis que la NIA s’occupe de l’irrigation et non de l’approbation des demandes de conversion.

Cette lacune en matière d’information complique l’application de la loi. Les autorités doivent savoir à la fois où l’usage des terres a changé et si les autorisations nécessaires ont été obtenues. L’attention que Navarro propose d’accorder au partage des données et à la responsabilité permettrait de répondre à ce besoin concret, parallèlement à la création d’un pouvoir de règlement des litiges.

Le Nord de Mindanao, un exemple de cartographie

Le Nord de Mindanao, ou région X, a expérimenté une méthode pour repérer les revendications qui se chevauchent. En 2020, le bureau régional de l’Autorité nationale pour l’économie et le développement a créé un comité interinstitutionnel chargé de résoudre les conflits liés aux revendications foncières.

La région était confrontée à des conflits de longue date impliquant des certificats de domaines ancestraux, des bénéficiaires de la réforme agraire et des responsables de réserves militaires. Un mécanisme antérieur, prévu par l’arrêté administratif conjoint n° 01-12, faisait intervenir les ministères de l’Environnement et de la Réforme agraire, l’Autorité chargée de l’enregistrement foncier et la Commission nationale des peuples autochtones (NCIP). Le président de la NCIP s’est finalement retiré de ce mécanisme ; des représentants régionaux de la NCIP ont participé au nouveau comité régional.

Les membres du comité ont convenu de préparer une base de données géospatiales commune, appelée One Map. Elle rassemble les titres et autres documents fonciers sur une carte partagée afin que les responsables puissent repérer les chevauchements entre droits et revendications. Ils ont également convenu de s’en servir comme fondement des futures décisions concernant l’utilisation et le classement des terres dans la région.

La version de 2023 recensait environ 186 000 revendications foncières conflictuelles. Le comité a convenu que la carte devait être mise à jour au fur et à mesure de l’évolution des revendications. Son travail montre pourquoi des données communes et des pouvoirs décisionnels doivent aller de pair : les agences doivent d’abord disposer d’une représentation partagée du territoire avant de pouvoir régler les revendications concurrentes qui s’y rapportent.

Les lacunes de la planification locale mettent le financement à l’épreuve

Les chiffres du ministère des Établissements humains et du Développement urbain cités dans la note de position du 12 octobre donnent la mesure du travail de planification locale à accomplir. Au 31 août, 670 plans locaux d’aménagement du territoire (CLUP) avaient été mis à jour, 807 devaient l’être, 119 arrivaient à échéance en 2027 et 40 collectivités locales n’avaient pas de CLUP.

Un CLUP définit la répartition prévue des usages du territoire par une collectivité locale, notamment les zones où l’aménagement et la protection doivent avoir lieu. Les 807 plans à actualiser dépassaient de 137 les 670 plans déjà mis à jour. Une nouvelle loi exigeant de tels plans s’ajouterait donc à une charge de travail déjà considérable.

Les plans provinciaux de développement et d’aménagement physique présentaient eux aussi des lacunes. La note en recensait 32 approuvés, six adoptés, 33 en cours de mise à jour et cinq provinces sans plan. Les plans provinciaux offrent un cadre spatial plus large à l’échelle des municipalités et des villes.

Navarro a proposé la création d’un fonds national dédié à la planification et à la gouvernance de l’aménagement du territoire pour les premières années de mise en œuvre. Il financerait l’élaboration des plans, les systèmes d’information géographique, l’intégration des données cadastrales, la cartographie des risques climatiques, le personnel technique, les audits indépendants et l’application de la loi. Les données cadastrales identifient les parcelles et leurs limites ; les systèmes d’information géographique permettent de les comparer à d’autres données cartographiées.

Une partie des ressources du fonds serait attribuée en fonction des besoins et des capacités, plutôt que répartie à parts égales entre les collectivités locales. Cette approche permettrait d’orienter les aides vers les municipalités les plus pauvres, qui disposent de moins de personnel, de documents moins fiables ou de moins de matériel pour appliquer la loi.

Quelle serait l’indépendance du nouvel organe ?

Navarro a averti que l’institution devrait pouvoir résister aux pressions des agences gouvernementales, des élus locaux et des intérêts privés influents sur le plan politique. La conversion de terres agricoles à des fins résidentielles, commerciales, industrielles ou d’infrastructure peut générer des gains privés considérables.

La spéculation immobilière, le changement opportuniste de zonage et la capture réglementaire, qui se produit lorsqu’un régulateur sert les intérêts de ceux qu’il est censé superviser, constituent autant de risques. Un pouvoir contraignant aurait peu d’utilité concrète si les parties les plus puissantes pouvaient passer outre les décisions de l’institution qui l’exerce.

Navarro a suggéré de créer une commission composée de professionnels qualifiés, dont le président ou le commissaire en chef serait nommé par le président, aurait rang de ministre et exercerait un mandat à durée fixe. Le rang ministériel donnerait à sa direction le poids nécessaire face aux principaux ministères, tandis qu’un mandat fixe viserait à renforcer son indépendance.

Les collectivités locales conserveraient un rôle central. Dans son communiqué de février 2024, le PIDS estimait qu’un cadre national pourrait renforcer la prise de décision locale et rendre les politiques d’aménagement du territoire plus cohérentes. Il appelait également à renforcer les compétences techniques des collectivités locales et à faire participer les gouvernements locaux, les entreprises et la société civile.

Le défi de conception est donc à la fois national et local : une commission doit disposer d’une autorité suffisante pour régler les conflits, tandis que les municipalités et les provinces doivent avoir le personnel, les documents et les financements nécessaires pour mettre en œuvre les décisions qui en résultent.

Après une longue campagne, une question de conception plus précise

La note de recherche de Navarro de décembre 2023, DP 2023-40, a été publiée le 28 décembre 2023. Elle décrivait comme vieille de près de trois décennies la campagne en faveur d’une loi nationale sur l’aménagement du territoire. Ses conclusions s’appuyaient sur des recherches relatives à l’utilisation des terres, des éléments attestant des défaillances de gouvernance, des groupes de discussion réunissant les parties prenantes et des entretiens avec des informateurs clés.

L’étude appelait à des travaux interdisciplinaires et à des données actualisées pour étayer la nécessité d’une loi. Les décisions foncières touchent simultanément aux droits légaux, aux possibilités économiques, à la production alimentaire, à la protection de l’environnement et aux besoins des communautés. Les principales évolutions s’étalent sur plusieurs années :

• 2012 à 2022 : les données de la NIA citées par le PIDS font état de 620 399,46 hectares convertis dans des zones desservies par des systèmes d’irrigation afin d’être affectés à des usages non agricoles.
• 2016 : les responsables économiques s’opposent au moratoire général sur les conversions proposé par le ministère de la Réforme agraire.
• 2020 : le Nord de Mindanao crée un comité régional chargé de traiter les revendications foncières conflictuelles.
• 2023 : la carte régionale One Map recense environ 186 000 revendications conflictuelles ; en décembre, le PIDS publie la note de recherche de Navarro.
• Février 2024 : le PIDS appelle publiquement à l’adoption d’une loi nationale sur l’aménagement du territoire et au renforcement des compétences techniques locales.

La note de position du 12 octobre transpose ces recherches antérieures dans la conception des 11 propositions de loi en attente. Navarro estime que ces textes s’accordent globalement sur la protection des terres agricoles, des forêts, des bassins versants et des domaines ancestraux, l’intégration de la planification nationale et locale, ainsi que le maintien du rôle des collectivités locales.

Sa recommandation consiste à traduire ces objectifs communs en un système de gouvernance applicable. Le Congrès devrait réunir des pouvoirs juridiques clairement définis, une procédure de règlement des litiges, des données foncières fiables et des financements pour la mise en œuvre. L’utilité concrète de la loi proposée dépendra de la capacité des agences et des collectivités locales à appliquer les décisions lorsque des revendications concurrentes s’opposent.

Points clés

• Le PIDS souhaite qu’une loi nationale sur l’aménagement du territoire confère à un organe indépendant le pouvoir contraignant de régler les différends après l’échec de la médiation.
• Le Congrès regroupe 11 propositions de loi qui partagent dans l’ensemble des objectifs de protection des terres et de coordination de la planification.
• Selon Navarro, la loi doit harmoniser les mandats juridiques concurrents, plutôt que de laisser les règlements d’application trancher les conflits fondamentaux.
• Parmi les chiffres de la planification locale figurent 807 CLUP à actualiser et 40 collectivités locales sans CLUP.
• Un fonds de mise en œuvre proposé financerait la cartographie, le personnel technique, la planification, les audits et l’application de la loi, avec une partie des crédits attribuée en fonction des besoins locaux.
• L’indépendance de la commission, ses pouvoirs décisionnels et son financement sont au cœur des recommandations du PIDS.