L’état d’urgence au KP place au cœur du conflit pakistanais les limites constitutionnelles, les détentions et le pouvoir élu

Deux pouvoirs constitutionnels, un gouvernement écarté

Le gouverneur Faisal Karim Kundi administre le Khyber Pakhtunkhwa avec un conseil consultatif de 11 membres, après que le président Asif Ali Zardari a instauré l’état d’urgence et le régime du gouverneur, sur le conseil du Premier ministre Shehbaz Sharif. Le gouvernement fédéral a également mis en place un mécanisme administratif distinct pour 12 districts qu’il décrit comme les plus touchés par les violences militantes. Le chef du gouvernement provincial, Sohail Afridi, est détenu par les autorités, tandis que son parti, le Pakistan Tehreek-e-Insaf, prépare un recours en justice.

Cette intervention combine les articles 232 et 234 de la Constitution pakistanaise, qui portent sur des situations d’urgence différentes et prévoient des limites distinctes. Les ministres fédéraux affirment que la dégradation de la sécurité et l’incapacité à assurer une gouvernance constitutionnelle justifient le recours aux deux articles. Le PTI rejette cette explication et soutient que la décision vise son gouvernement provincial élu, alors que ses partisans se préparaient à marcher vers Islamabad pour protester contre l’emprisonnement du fondateur du parti, Imran Khan.

Le différend central dépasse la question de savoir si Islamabad peut améliorer la sécurité. Il porte sur les éléments nécessaires pour écarter une administration provinciale, la durée de cette éviction et la possibilité qu’un état d’urgence maintienne les élus à l’écart du pouvoir après l’expiration du régime du gouverneur, qui relève d’une disposition distincte.

Le ministre de la Justice, Azam Nazeer Tarar, affirme que l’article 232 ne fixe aucune limite de durée. Il estime également que le rétablissement des pouvoirs législatifs de l’Assemblée provinciale après six mois ne rétablirait pas automatiquement le gouvernement. Cette interprétation s’accorde difficilement avec l’argument constitutionnel selon lequel le gouvernement d’Afridi a été temporairement écarté, et non légalement destitué.

Dans les comptes rendus de l’intervention, aucune date de fin de l’état d’urgence ni aucune audience programmée n’ont été annoncées. L’approbation du Parlement, le recours en justice annoncé et les éléments dont dispose le gouvernement sur les liens présumés avec des groupes militants détermineront comment ces revendications concurrentes seront examinées.

Qui dirige désormais la province ?

Le conseil consultatif de Kundi assiste le gouverneur dans l’exercice de l’autorité provinciale. Le dispositif distinct prévu pour 12 districts comprend un secrétaire en chef supplémentaire et un autre conseil chargé de coordonner la sécurité, l’administration et le développement. Les districts concernés n’ont pas été nommés individuellement dans les descriptions de ce dispositif.

Le gouvernement présente ces changements comme un moyen de placer les forces de sécurité et l’administration civile sous un commandement mieux coordonné. Les ministres fédéraux accusent l’ancienne administration provinciale de ne pas avoir équipé la police, renforcé les unités de lutte contre le terrorisme et suffisamment coopéré avec Islamabad.

Le secrétaire d’État à la Justice, l’avocat Aqeel Malik, affirme que l’état d’urgence et le régime du gouverneur sont tous deux en vigueur, que l’Assemblée provinciale est inactive et que son président est placé en détention préventive. Ces déclarations décrivent une interruption générale des institutions provinciales élues, et non un changement limité aux opérations de sécurité.

Les deux conseils instaurent également des niveaux d’administration distincts au sein de la province. Les annonces rapportées ne précisent ni leurs compétences respectives, ni leurs liens, ni les modalités de reddition de comptes au public.

Ce qu’exigent les articles 232 et 234

L’article 232 prévoit la proclamation de l’état d’urgence lorsque le Pakistan est confronté à une guerre, à une agression extérieure ou à des troubles intérieurs qu’un gouvernement provincial ne peut maîtriser. L’article 234 concerne une situation différente : celle d’un gouvernement provincial incapable de fonctionner conformément à la Constitution. Un grave problème de sécurité et une rupture de l’ordre constitutionnel ne sont donc pas des constats juridiques interchangeables.

En vertu de l’article 232, l’Assemblée provinciale conserve un rôle législatif, même si les pouvoirs fédéraux s’étendent. L’article 234 autorise la prise en charge des fonctions provinciales et le transfert du pouvoir législatif hors de l’Assemblée. Le recours aux deux dispositions combine un état d’urgence sécuritaire avec une intervention directe dans le gouvernement provincial.

Le 18e amendement a ajouté une garantie de consentement pour tout état d’urgence fondé sur des troubles intérieurs. Une résolution de l’Assemblée provinciale est nécessaire ; à défaut, les deux chambres du Parlement doivent approuver la proclamation dans un délai de 10 jours. Le KP n’a pas donné son accord par une telle résolution.

Une opposition politique ou une marche prévue ne suffit pas, à elle seule, à établir l’existence de l’une ou l’autre de ces situations constitutionnelles. Le gouvernement fédéral doit relier ses accusations en matière de sécurité au critère juridique pertinent. La force électorale du PTI, qui détient selon les descriptions une majorité des deux tiers à l’Assemblée provinciale, donne à l’intervention une portée politique importante, mais le litige juridique porte sur les conditions constitutionnelles, et non sur l’ampleur de cette majorité.

La limite de six mois ne règle pas la question de la durée

Le ministre fédéral de la Justice, Azam Nazeer Tarar, a exposé l’interprétation du gouvernement lors d’un point presse destiné à des représentants de médias étrangers :

La Constitution ne prévoit aucune limite de durée au titre de l’article 232 », a déclaré Tarar. « En revanche, pour l’article 234, s’agissant de l’Assemblée provinciale et de ses pouvoirs législatifs, ceux-ci seraient rétablis au bout de six mois.

Sa position distingue trois questions : la durée de l’état d’urgence, le moment où l’Assemblée recouvre ses pouvoirs législatifs et le retour du cabinet provincial. Il affirme que le deuxième événement n’entraînerait pas automatiquement le troisième. Il a également décrit le gouvernement provincial comme suspendu pour au moins six mois, sans préciser de date de fin de l’état d’urgence.

Malik est allé plus loin dans ses déclarations publiques, affirmant que l’état d’urgence et le régime du gouverneur peuvent durer plus de six mois, selon la situation en matière d’ordre public. Cette déclaration contredit l’interprétation constitutionnelle selon laquelle les pouvoirs conférés par l’article 234 ne peuvent être exercés au-delà de six mois. La poursuite de l’état d’urgence au titre de l’article 232 est une question distincte, qui reste soumise aux exigences parlementaires.

L’absence de limite maximale fixe à l’article 232 ne signifie pas qu’il n’existe aucun contrôle juridique. Les motifs de l’état d’urgence, l’approbation parlementaire et le contrôle judiciaire restent pertinents. Le gouvernement n’a pas précisé quelle amélioration mesurable de la sécurité suffirait à mettre fin au dispositif actuel.

Le statut du cabinet d’Afridi reste lui aussi en suspens. Dans l’affaire Pir Sabir Shah c. Fédération, en 1994, un juge de la Cour suprême a estimé dans une opinion concordante que l’article 234 n’autorisait pas le président à destituer un chef du gouvernement provincial et son cabinet. Une opinion concordante est l’avis distinct d’un juge qui approuve le résultat ; son autorité précise doit être distinguée de la décision contraignante de la cour. L’argument tiré de cette opinion est que l’éviction liée au régime du gouverneur ne met pas, à elle seule, fin à l’existence constitutionnelle d’un gouvernement.

Des décisions antérieures distinguent troubles et rupture constitutionnelle

Le litige de 1994 est né d’une tentative du gouvernement de Bhutto et Zardari de destituer un chef de gouvernement provincial. Des membres du parti de Shehbaz Sharif ont contribué à obtenir le verdict. Aujourd’hui, cette affaire est pertinente parce qu’elle distingue la prise en charge temporaire des fonctions provinciales de la destitution définitive d’un gouvernement qui conserve la confiance de l’Assemblée.

Un an plus tard, lorsque le Parti du peuple pakistanais a cherché à destituer Manzoor Wattoo, chef du gouvernement du Pendjab, la Haute Cour de Lahore a estimé que l’article 234 exigeait une rupture du fonctionnement constitutionnel. Elle a conclu que cette condition n’était pas remplie au Pendjab. Cette décision fournit un critère pour le litige actuel, sans trancher elle-même la question de savoir si la situation actuelle au KP répond à ce critère.

Le contentieux lié à l’état d’urgence de 1998 offre un autre avertissement concernant les droits. Le Premier ministre Nawaz Sharif a invoqué l’article 232 après les essais nucléaires indiens et pakistanais, puis suspendu les droits fondamentaux en vertu de l’article 233. L’ancien président Farooq Leghari et Imran Khan ont contesté ces mesures.

La Cour suprême a confirmé l’état d’urgence en raison du risque imminent d’agression extérieure. Elle a jugé que l’anarchie au Sindh et les meurtres sectaires au Pendjab ne constituaient pas des troubles intérieurs suffisants à cette fin, et a annulé la suspension des droits fondamentaux. Le raisonnement du président de la Cour suprême, Ajmal Mian, plaçait la survie de la nation au cœur du critère prévu par l’article 232.

Cette jurisprudence est importante, car l’article 233 permet de restreindre la protection des droits pendant un état d’urgence. De telles restrictions ne sont pas automatiquement valides du seul fait qu’un état d’urgence existe. Les annonces actuelles ne précisent pas quels droits, le cas échéant, ont été suspendus ou restreints séparément en vertu de l’article 233.

Les chiffres sur la sécurité montrent une hausse, mais laissent des zones d’ombre

Le ministre de l’Information, Attaullah Tarar, affirme que le nombre d’incidents terroristes recensés au KP est passé de 2 911 entre 2021 et 2024 à environ 8 600 entre 2024 et 2026. Il parle d’une hausse de 195 %. À partir de ces totaux, l’augmentation est d’environ 195,4 % : le pourcentage annoncé est donc cohérent sur le plan arithmétique.

Cette comparaison comporte toutefois des limites. Les périodes n’ont pas la même durée et toutes deux incluent 2024 dans leur intitulé. Les dates exactes de début et de fin, la définition d’un incident et le jeu de données sous-jacent n’ont pas été précisés. Sans ces informations, ces totaux ne permettent pas d’établir une tendance annuelle fiable.

Le ministre de l’Information évoque également 3 774 incidents dans l’ensemble du Pakistan en 2025 et 2 857 en septembre 2026. On ignore si ce dernier chiffre concerne le seul mois de septembre ou le cumul jusqu’à ce mois. Le comparer directement à une année entière risquerait de donner aux lecteurs une image trompeuse.

Malik affirme que les incidents ont augmenté après l’arrivée d’Afridi au poste de chef du gouvernement provincial et plaide pour des opérations guidées par le renseignement dans les zones touchées. Les chiffres présentés ne permettent toutefois pas d’isoler cette période. Ils étayent l’affirmation du gouvernement selon laquelle le problème de sécurité est grave, mais ne démontrent pas à eux seuls que la nomination d’Afridi a provoqué une hausse, ni que le gouvernement provincial élu était devenu constitutionnellement incapable de fonctionner.

Les liens avec des groupes militants restent des accusations

Attaullah Tarar accuse l’administration provinciale d’avoir collaboré avec le Tehreek-e-Taliban Pakistan, ou TTP, organisation interdite. Il affirme aussi que des partisans du PTI ont reçu l’aide de militants lors de leurs déplacements dans des zones proches de la frontière afghane. Le porte-parole du PTI, Zulfiqar Bukhari, rejette ces accusations et indique que les avocats du parti préparent des recours contre le décret instaurant l’état d’urgence.

Le ministre de l’Information a exposé la position du gouvernement lors d’une conférence de presse :

« On ne peut pas avoir dans le pays un gouvernement provincial qui sympathise avec les terroristes ou les soutient », a-t-il déclaré.

Tarar affirme que le gouvernement dispose de preuves et a promis de rendre publics des éléments concernant les contacts présumés entre le PTI et le TTP. Aucun élément rendu public et décrit dans ces annonces n’établit la coopération alléguée. Ces accusations doivent donc rester distinctes de faits établis.

Le TTP est distinct des talibans afghans, bien qu’il leur soit étroitement allié. Islamabad accuse les autorités talibanes afghanes d’abriter des militants du TTP ; Kaboul le nie. Les ministres fédéraux affirment que les désaccords avec le KP au sujet de l’Afghanistan et des groupes militants ont empêché l’adoption d’une politique unifiée contre le terrorisme. Le PTI estime que la politique fédérale est défaillante et que la libération de Khan est une question distincte de la sécurité provinciale.

Des détentions et une mobilisation plus faible lors des manifestations

Attaullah Tarar confirme qu’Afridi est placé en détention préventive, tout en affirmant qu’aucune arrestation n’a eu lieu. La détention préventive consiste à retenir une personne pour prévenir une menace anticipée, sans nécessairement procéder à une arrestation pénale ordinaire. Cette distinction terminologique ne permet pas d’établir le fondement juridique de la détention d’Afridi, sa durée autorisée ni les garanties qui s’appliquent à son placement en détention.

Deux responsables de la police ont fait état de 278 membres du PTI détenus au KP depuis la proclamation de l’état d’urgence. Le secrétaire général du PTI, Salman Akram Raja, affirme séparément que des centaines de militants du parti ont été arrêtés. Ces déclarations sont globalement compatibles quant à l’ampleur des arrestations, même si les responsables parlent de détentions et le parti d’arrestations.

Le PTI accuse également la police d’avoir tiré sur des manifestants pacifiques. Les comptes rendus des suites immédiates des événements ne permettent pas d’établir cette accusation de manière indépendante. Par précaution, les autorités ont fermé les écoles provinciales pendant une journée, tandis que les routes et les marchés étaient décrits comme fréquentés et ouverts.

La mobilisation a été moins importante que ne l’avait prédit Afridi. Les informations divergent sur le nombre de personnes qu’il menaçait de réunir : un ou deux millions en cas de suspension de son gouvernement. Il s’agissait de prévisions politiques, et non de chiffres de participation constatés. Après l’annonce, les manifestations se sont limitées à des groupes épars ; la plupart des partisans rassemblés se sont dispersés et aucune manifestation du PTI n’a été signalée à Islamabad lundi.

L’échec des discussions renvoie le dossier au Parlement et aux tribunaux

Le gouvernement fédéral et le PTI donnent des explications différentes sur les négociations qui se sont achevées sans accord. Azam Nazeer Tarar affirme que les responsables n’ont pas demandé au PTI d’annuler sa marche sur Islamabad, mais qu’ils ont voulu obtenir l’assurance qu’Afridi donnerait la priorité à la sécurité provinciale. Selon lui, les représentants du PTI se sont plutôt concentrés sur la libération de Khan.

Le PTI souhaite également que Khan, emprisonné depuis août 2023, reçoive des soins dans un hôpital privé. Le gouvernement affirme qu’il est en état de santé satisfaisant et n’a pas besoin d’être hospitalisé. Khan et son équipe juridique rejettent les accusations de corruption et les autres chefs d’accusation portés contre lui, qu’ils jugent motivés par des considérations politiques.

Raja affirme que le Premier ministre Sharif et Maulana Fazlur Rehman avaient réglé les questions liées aux discussions, notamment le report d’une réunion du cabinet, avant que le gouvernement n’informe Fazlur Rehman, pendant la réunion, qu’il allait de l’avant. Raja ajoute qu’aucun accord n’avait été trouvé sur l’ensemble des points et accuse le gouvernement d’avoir modifié l’ordre du jour des négociations. Les autres participants cités dans ces comptes rendus n’ont pas confirmé cette version.

La séquence immédiate est la suivante :

• Au cours de la semaine précédente, les discussions entre le gouvernement fédéral et le PTI se sont achevées sans accord.
• Dimanche, le président a instauré l’état d’urgence et le régime du gouverneur au KP.
• Lundi, les ministres ont défendu l’intervention et évoqué sa durée ; le PTI a annoncé des recours en justice.
• Mardi à 18 h 15, heure locale, le président a convoqué des séances de l’Assemblée nationale et du Sénat à Islamabad.

Les comptes rendus ne précisent pas les dates calendaires de ces journées. Les séances parlementaires ont été annoncées pour examiner des textes de loi et des questions d’importance nationale, sans confirmation d’un vote spécifique d’approbation de l’état d’urgence. Raja affirme que le PTI entend saisir les tribunaux dans un délai d’un jour, mais aucun dépôt de recours effectivement effectué ni aucune date d’audience ne sont établis ici.

Shafqat Abbas Awan, dirigeant du PTI, affirme que la démission des élus des assemblées n’est pas actuellement envisagée par le parti. Il précise que la décision finale reviendrait à Khan. Pour l’heure, la réponse annoncée privilégie les recours en justice plutôt que l’abandon des sièges législatifs.

Les interventions passées sonnent comme un avertissement politique

En février 2009, Zardari avait instauré le régime du gouverneur au Pendjab, écartant un gouvernement dirigé par Shehbaz Sharif. Celui-ci s’était opposé à cette intervention. Le même président a désormais agi sur les conseils de Sharif contre une administration provinciale rivale, un renversement qui illustre la façon dont la position des partis sur les interventions fédérales peut évoluer avec les circonstances politiques.

Un exemple historique plus grave remonte à 1973, lorsque Zulfikar Ali Bhutto a destitué le gouvernement du Parti national Awami au Baloutchistan, invoquant le terrorisme, la déloyauté et le soutien apporté à des puissances hostiles. Le gouvernement allié de la province alors appelée Province de la Frontière-du-Nord-Ouest, dirigé par Mufti Mahmood, a démissionné en signe de protestation. Une insurrection de quatre ans a ensuite frappé le Baloutchistan, parallèlement aux violences dans la province frontalière.

Cette succession d’événements ne prouve pas que le KP connaîtra la même trajectoire, ni que la destitution a, à elle seule, provoqué le conflit antérieur. Elle montre toutefois que la mise à l’écart de dirigeants provinciaux élus dans une région en crise a déjà coïncidé avec un approfondissement de l’aliénation politique, plutôt qu’avec un retour rapide à la stabilité.

Le gouvernement actuel promet une meilleure coordination en matière de sécurité. Son argument constitutionnel doit encore expliquer pourquoi cet objectif exigeait d’écarter des institutions élues, quels éléments étayent les accusations visant le PTI et quelles conditions permettraient le retour d’un gouvernement provincial. Ce sont des questions concrètes à trancher par le Parlement et les tribunaux, et non des questions réglées par la simple affirmation que l’intervention est temporaire.

À retenir

• Le KP est soumis à l’état d’urgence au titre de l’article 232 et au régime du gouverneur prévu par l’article 234. Le gouverneur Faisal Karim Kundi est assisté d’un conseil de 11 membres.
• La durée de l’état d’urgence, la limite de six mois associée à l’article 234 et le retour du cabinet d’Afridi sont des questions juridiques distinctes.
• Le gouvernement accuse le PTI d’entretenir des liens avec le TTP ; le PTI rejette ces accusations et prépare des recours en justice.
• Les autorités font état de 278 membres du PTI détenus ; Afridi et le président de l’Assemblée provinciale seraient également en détention.
• Les chiffres de sécurité communiqués impliquent une hausse de 195,4 %, mais le chevauchement des périodes et le manque de clarté des définitions limitent les comparaisons.
• Aucune date de fin de l’état d’urgence, audience confirmée ou vote parlementaire spécifique d’approbation n’a été établi.