Projet de zone écologiquement sensible dans les Ghâts occidentaux : six États contestent les limites, la protection reste inachevée

Un projet de 56 825,7 kilomètres carrés à nouveau mis à l’épreuve

Le septième projet de l’Inde visant à désigner 56 825,7 kilomètres carrés des Ghâts occidentaux comme zone écologiquement sensible a ravivé le débat sur les limites de la protection, dans les assemblées législatives des États et les communautés villageoises. Publié le 27 juillet 2026, le projet concerne le Gujarat, le Maharashtra, Goa, le Karnataka, le Kerala et le Tamil Nadu. Le délai de 60 jours accordé au public pour déposer des objections est arrivé à son terme, tandis que le comité d’experts chargé d’examiner les préoccupations des États a obtenu un délai supplémentaire jusqu’en juillet 2027.

Le 22 septembre, l’assemblée législative du Karnataka a rejeté à l’unanimité le projet dans sa forme actuelle, en demandant un délai d’un an pour effectuer des relevés sur le terrain. Le Kerala souhaite exclure les zones habitées, les terres agricoles et les plantations. Le Maharashtra a soumis une proposition révisée, et Goa conteste l’inclusion de certains villages. Les désaccords portent à la fois sur le périmètre d’application des restrictions et sur ceux qui en supporteraient les coûts économiques.

Les règles proposées visent les activités minières, les carrières, l’extraction de sable, les nouveaux projets de centrales thermiques, les industries fortement polluantes et certains grands projets de construction. Elles n’ordonnent ni l’acquisition de terrains privés, ni l’expulsion de leurs occupants, ni une interdiction générale de l’agriculture. Cette distinction est au cœur d’un débat où la crainte pour les logements et les moyens de subsistance côtoie souvent les objections commerciales aux limites imposées à l’extraction et au développement.

Les documents officiels doivent également être lus avec attention. Le registre des notifications relatives aux zones écologiquement sensibles du ministère de l’Environnement, des Forêts et du Changement climatique recense le sixième projet sous la référence S.O. 3060(E), daté du 31 juillet 2024, ainsi que les projets précédents et des documents du comité. Le septième projet de juillet 2026 et les réponses ultérieures des États sont décrits dans des comptes rendus plus récents ; ils ne sont pas établis par ce seul registre.

Quelles activités seraient interdites et lesquelles pourraient se poursuivre ?

Le projet est proposé au titre de la loi de 1986 sur la protection de l’environnement. La désignation d’une zone écologiquement sensible délimite un territoire où certaines activités sont soumises à des restrictions en raison de leurs effets sur l’environnement. Elle ne constitue pas, à elle seule, une instruction de transférer la propriété des terres à l’État.

Les nouvelles activités minières, l’exploitation de carrières et l’extraction de sable seraient interdites dans le périmètre notifié. Les mines existantes devraient fermer dans les cinq ans suivant la notification définitive ou à l’expiration de leurs concessions, selon l’échéance qui intervient la première. Le délai de cinq ans commencerait donc à courir à partir d’une notification définitive, et non de la publication du projet.

Les nouvelles centrales thermiques et l’extension des centrales existantes seraient également interdites. La même restriction s’appliquerait aux nouvelles industries de catégorie rouge et à l’extension de celles déjà en activité. La catégorie rouge correspond à une classification des industries présentant un fort potentiel de pollution ; elle ne désigne pas toutes les entreprises.

Pour la construction, le projet interdit les nouveaux projets et les extensions dont la surface construite atteint au moins 20 000 mètres carrés. Les restrictions visant les lotissements s’appliquent à partir de seuils de 50 hectares et de 150 000 mètres carrés de surface construite. Ces dispositions concernent certains grands projets, et non toute modification d’une maison. Les bâtiments résidentiels existants peuvent être réparés et rénovés.

L’agriculture, les plantations et les activités ordinaires dont dépendent les communautés sont présentées comme pouvant se poursuivre. L’hydroélectricité n’est pas interdite de manière générale, mais les projets seraient soumis à une évaluation environnementale et à des conditions, notamment un débit minimal continu dans les cours d’eau pendant la saison sèche. Cette exigence vise à empêcher la production d’électricité de priver d’eau les tronçons en aval lorsque les débits naturels sont au plus bas.

Des superficies très différentes selon les six États

La superficie proposée est répartie de manière inégale. Le Karnataka en représente 20 668 kilomètres carrés, suivi du Maharashtra avec 17 340 kilomètres carrés. Ensemble, ces deux États comptent 38 008 kilomètres carrés, soit environ 66,9 % de la zone écologiquement sensible proposée. Leurs réponses pèseront donc lourd dans la détermination de la part du massif qui bénéficiera de cette protection.

• Karnataka : 20 668 kilomètres carrés.
• Maharashtra : 17 340 kilomètres carrés.
• Kerala : 9 993,7 kilomètres carrés.
• Tamil Nadu : 6 914 kilomètres carrés.
• Goa : 1 461 kilomètres carrés.
• Gujarat : 449 kilomètres carrés.

La part proposée pour le Karnataka représente environ 36,4 % du total, tandis que celle du Gujarat est inférieure à 1 %. Ces chiffres montrent pourquoi un processus de négociation uniforme peut susciter des réactions politiques très différentes : la superficie concernée et les activités qui s’y déroulent varient fortement d’un État à l’autre.

Les comptes rendus ne s’accordent pas sur le degré de rapprochement de certains États avec le projet. Selon l’un d’eux, le Gujarat et Goa auraient largement approuvé les périmètres proposés, tandis que la proposition révisée du Maharashtra reste à l’étude. L’Observer Research Foundation indique que le Gujarat et le Maharashtra acceptent largement le projet. Une large adhésion ne signifie pas qu’une liste définitive de villages a été convenue, ni qu’une notification juridique a été achevée.

Le Karnataka demande des relevés, le Kerala réclame des exclusions

Le rejet du Karnataka porte principalement sur la fiabilité de la carte. L’assemblée législative estime que la cartographie par satellite ne permet pas de distinguer correctement les forêts des plantations, des terres agricoles, des habitations et des infrastructures publiques. Elle a également soulevé des questions concernant les attributions de terres, les forêts réputées telles et les demandes en attente au titre de la loi de 2006 sur les droits forestiers.

Des vérifications sur le terrain pourraient permettre de déterminer où une limite traverse une zone habitée ou identifie mal l’usage des sols. Elles ne permettraient pas, à elles seules, de décider si une pente habitée doit être soumise à des restrictions sur les carrières ou les grands projets de construction. La précision de la cartographie et le choix des règles environnementales sont liés, mais relèvent de décisions distinctes.

Les superficies demandées par le Kerala sont présentées de façon différente. Un compte rendu fait état d’une réduction de 9 993,7 à 8 590,69 kilomètres carrés. L’Observer Research Foundation avance une superficie proposée de 8 711,98 kilomètres carrés et l’exclusion de 98 villages dans les districts de Wayanad, Idukki et Malappuram. Les deux superficies proposées diffèrent de 121,29 kilomètres carrés ; les comptes rendus ne permettent pas de savoir s’il s’agit de révisions successives ou de propositions distinctes.

Selon le premier chiffre, le Kerala retirerait 1 403,01 kilomètres carrés, soit environ 14 % de la superficie qui lui est attribuée dans le projet. Selon le second, la réduction serait de 1 281,72 kilomètres carrés, soit environ 12,8 %. Dans les deux cas, la modification serait importante : les limites précises comptent autant que le chiffre global mis en avant.

D’autres demandes sont également précises. Le Maharashtra a demandé l’exclusion de 378 villages. Goa souhaite en retirer 21, ce qui correspond à l’écart entre les 108 villages du projet et les 87 proposés par l’État. Le Kerala a demandé des exclusions concernant les Cardamom Hills et certaines parties d’Idukki. Au Tamil Nadu, les points encore en suspens portent sur les limites, l’utilisation locale des terres et des divergences dans les informations disponibles.

Comment les projets successifs en sont arrivés là

Le différend est antérieur à la première notification. Le groupe d’experts sur l’écologie des Ghâts occidentaux, dirigé par l’écologiste Madhav Gadgil, avait proposé de protéger l’ensemble du massif selon trois niveaux de sensibilité écologique et d’accorder un rôle important aux décisions locales. Le groupe de travail de haut niveau créé ensuite, dirigé par K. Kasturirangan, ancien président de l’Organisation indienne de recherche spatiale, a été constitué en 2012 pour réexaminer cette approche.

Le groupe Kasturirangan a recommandé la protection d’environ 59 940 kilomètres carrés. Son cadre plus restreint a servi de base aux projets de notification à partir de 2014. La superficie totale proposée aujourd’hui est inférieure de 3 114,3 kilomètres carrés à cette recommandation, soit une baisse d’environ 5,2 %.

• 2011 : le groupe Gadgil propose un cadre de protection graduée pour les Ghâts occidentaux.
• 2012 : le groupe de travail Kasturirangan est constitué pour réexaminer les recommandations précédentes.
• 10 mars 2014 : le premier projet de zone écologiquement sensible est publié sous la référence S.O. 733(E).
• 4 septembre 2015 : le deuxième projet est publié sous la référence S.O. 2435(E).
• 28 février 2017 et 3 octobre 2018 : d’autres projets suivent.
• 6 juillet 2022 : le cinquième projet est publié sous la référence S.O. 3072(E).
• 31 juillet 2024 : le sixième projet est publié sous la référence S.O. 3060(E).
• 27 juillet 2026 : le septième projet est publié, selon des comptes rendus ultérieurs.
• 22 septembre 2026 : l’assemblée législative du Karnataka rejette le dernier projet dans sa forme actuelle.

La chronologie rapportée comporte une divergence de procédure. L’Observer Research Foundation indique que les règles de 1986 sur la protection de l’environnement prévoient un délai de 545 jours avant qu’un projet n’arrive à expiration. D’autres comptes rendus affirment que le projet de juillet 2024 a expiré à la fin du mois de juillet 2026, soit environ deux ans plus tard. Ces descriptions ne concordent pas sans explication supplémentaire sur le délai applicable ou sur une éventuelle prolongation. Il faut également distinguer la date de notification du sixième projet, le 31 juillet, du 2 août 2024, date de sa publication selon un compte rendu.

La limite sépare des paysages, pas nécessairement des risques

Le cadre Kasturirangan distinguait les paysages naturels des paysages culturels. Sa classification de 2013 plaçait environ 60 % des Ghâts occidentaux dans la catégorie culturelle, comprenant les zones habitées, les terres agricoles et les plantations, et environ 40 % dans la catégorie naturelle, constituée en grande partie de forêts relativement intactes. La zone écologiquement sensible proposée a été délimitée à partir de cette dernière catégorie.

Cette distinction a limité l’application des restrictions aux zones habitées. Elle a aussi soulevé une question de politique publique difficile : un paysage transformé peut continuer à remplir des fonctions écologiques et exposer ses habitants à des risques environnementaux. Les jardins familiaux, les plantations ombragées, les rizières et les bosquets sacrés peuvent contribuer à réguler l’eau, à retenir les sols et à soutenir la biodiversité, même s’il ne s’agit pas de forêts intactes.

L’exclusion de la zone écologiquement sensible ne signifie pas qu’un lieu est à l’abri des risques environnementaux. Elle ne signifie pas non plus que les autres lois relatives à l’environnement, aux forêts ou à l’urbanisme cessent de s’appliquer. Elle signifie que les restrictions propres à cette désignation ne s’y appliqueraient pas.

Selon un compte rendu, une décision prise en 2018 a retiré environ 3 115 kilomètres carrés à la demande du Kerala. Ce chiffre est proche de l’écart calculé entre la recommandation Kasturirangan et la superficie proposée aujourd’hui, mais cette similitude numérique ne permet pas, à elle seule, de reconstituer l’ensemble des modifications de limites.

Pour les habitants, la question pratique ne se résume pas à savoir si leur village se trouve à l’intérieur ou à l’extérieur d’une zone protégée sur la carte. Il s’agit de savoir si les règles distinguent les cultures et les réparations de maisons de l’extraction de roche, des importants travaux de terrassement sur les pentes et des grands projets, et si les activités dangereuses au-dessus ou à proximité des villages font l’objet d’un contrôle suffisant.

Les préoccupations des agriculteurs ne sont pas celles des intérêts commerciaux

La crainte d’une baisse de la valeur des terres explique en partie pourquoi l’opposition ne peut être réduite à un différend cartographique. Alex Ozhukayil, président de l’Association indépendante des agriculteurs du Kerala, estime que les restrictions pourraient faire baisser la valeur des propriétés agricoles :

Ces restrictions ont une incidence sur la valeur de nos terres et, pour les agriculteurs, nos terres sont notre richesse.

Cette préoccupation peut exister même si les cultures restent autorisées. Les restrictions visant les futurs aménagements peuvent modifier la perception qu’ont les propriétaires de la valeur de leurs biens. Les comptes rendus ne fournissent toutefois aucune estimation mesurée de l’évolution des prix fonciers ; une baisse ne doit donc pas être présentée comme une conséquence économique établie.

Pour les exploitants de carrières, les promoteurs immobiliers et les entreprises touristiques, la question est différente : pourront-ils mener des activités que le projet interdirait ou limiterait ? Leurs intérêts peuvent recouper ceux de certains propriétaires fonciers, mais ils ne se confondent pas avec les besoins des familles qui cultivent le café ou la cardamome.

N. Badusha, président du Wayanad Prakruthi Samrakshana Samithy, présente la protection comme une question de sécurité des communautés, et non comme une mesure d’expulsion :

Une zone écologiquement sensible ne signifie pas qu’il faut expulser les habitants ; il s’agit de rendre leur vie plus sûre.

L’absence d’obligation d’expulsion dans le projet confirme la première partie de cette distinction. La sécurité dépend toutefois de bien d’autres facteurs que la désignation : l’application des règles, la gestion du drainage, le suivi des précipitations et les choix de construction appropriés restent essentiels. Ni l’affirmation d’un déplacement inévitable, ni la promesse d’une protection totale ne décrivent fidèlement le projet.

Wayanad montre que la carte ne suffit pas

En juillet 2024, des glissements de terrain à Mundakkai et Chooralmala, dans le district de Wayanad, ont fait des centaines de morts et dévasté des villages. La région de Meppadi avait été identifiée comme écologiquement sensible par le groupe Gadgil en 2011. Cette catastrophe rend le débat sur les limites plus urgent, mais elle ne prouve ni qu’un choix de politique publique en particulier a causé les glissements de terrain, ni qu’une notification de zone écologiquement sensible les aurait empêchés.

Les glissements de terrain ont des causes multiples. Des précipitations extrêmes peuvent déclencher les mouvements, tandis que la nature des sols, la forme des pentes, le drainage et l’évolution de l’utilisation des terres influent sur la vulnérabilité. Les carrières, les travaux de voirie et les constructions mal planifiées peuvent accentuer les pressions, mais les comptes rendus ne permettent pas d’attribuer précisément à chacune de ces activités une part de responsabilité dans la catastrophe de 2024.

La préoccupation plus large porte sur les effets cumulés. Plusieurs aménagements sur une même colline peuvent modifier les écoulements d’eau et l’état des pentes d’une manière impossible à comprendre en examinant chaque projet séparément. Les évaluations environnementales doivent donc prendre en compte le paysage environnant, y compris les villages situés en contrebas d’un projet.

Le même massif alimente en eau des régions bien au-delà de ses frontières. Les Ghâts occidentaux forment les bassins versants des systèmes des fleuves Godavari, Krishna et Kaveri. Les coûts et les bénéfices sont donc inégalement répartis : les restrictions peuvent réduire les possibilités économiques locales, tandis que des ressources en eau fiables et des écosystèmes fonctionnels profitent à des populations éloignées.

L’inscription des Ghâts occidentaux au patrimoine mondial ne règle pas ce différend réglementaire. Le bien inscrit par l’UNESCO en 2012 se compose de 39 sites distincts, et non d’une seule désignation couvrant chaque ferme, village et pente des Ghâts occidentaux. La zone écologiquement sensible proposée relève d’un cadre national de protection distinct.

Que peut-on faire avant juillet 2027 ?

Le comité d’experts présidé par Sanjay Kumar, ancien directeur général des Forêts au ministère de l’Environnement, a été créé en avril 2022. La prolongation de son mandat jusqu’en juillet 2027 lui donne davantage de temps pour examiner les objections des États, les limites des villages et les besoins concurrents en matière de développement. Cette échéance concerne le comité ; elle ne correspond pas à une date confirmée de publication de la notification définitive.

Le projet autorise une finalisation par étapes, soit État par État, soit au moyen d’une notification unique. Cette disposition figurait également dans le projet précédent. Elle pourrait permettre aux zones dont les limites ont été fixées d’avancer sans attendre les six États, mais rendrait la coordination entre États voisins d’autant plus nécessaire.

Dans son analyse du blocage, Suneha Majumder, stagiaire de recherche à l’Observer Research Foundation, propose de créer des comités mixtes sur les limites, réunissant le gouvernement central, les États et des représentants des villages. Elle recommande également un zonage gradué fondé sur des études de la mécanique des sols, de la stabilité des pentes et de l’hydrologie. Il s’agit de pistes pour résoudre les objections, et non de mesures déjà adoptées.

Une autre proposition consiste à instaurer un paiement pour services écosystémiques, c’est-à-dire un soutien financier aux communautés ou aux gouvernements qui préservent des bénéfices écologiques dont d’autres profitent. Les fonds pourraient provenir de taxes sur les bassins fluviaux ou de transferts budgétaires. Aucune formule de financement définitive, aucun droit à paiement ni aucun calendrier de versement n’ont été précisés.

Les droits des communautés sur les ressources forestières, prévus par la loi de 2006 sur les droits forestiers, constituent une autre voie pour associer les gram sabhas à la protection et à la gestion des forêts. Leur reconnaissance reste inégale, en particulier dans les zones de plantation. Pour lier la réglementation à ces droits, il faudrait préciser qui détient l’autorité et comment les fonds parviennent aux communautés, plutôt que de supposer que tous les habitants ou villages disposent déjà de droits reconnus.

L’essentiel

• Le septième projet propose une zone écologiquement sensible de 56 825,7 kilomètres carrés répartie sur six États.
• Le Karnataka et le Maharashtra représentent ensemble environ 66,9 % de la superficie proposée.
• Les restrictions visent les activités minières, les industries polluantes et certains grands projets ; elles ne prévoient ni expulsion générale ni interdiction de l’agriculture.
• Le Karnataka demande des relevés sur le terrain ; la superficie réduite proposée par le Kerala est estimée à 8 590,69 ou 8 711,98 kilomètres carrés selon les sources.
• Le projet permet une finalisation par étapes, État par État, ou au moyen d’une notification unique.
• Le comité Sanjay Kumar a obtenu une prolongation jusqu’en juillet 2027, mais aucune date de notification définitive n’est confirmée.
• La précision des limites, les droits des communautés et la réglementation des activités dangereuses restent des questions centrales en suspens.