Les faibles recettes fiscales de la Thaïlande et la hausse des coûts de la protection sociale mettent la stabilité budgétaire à l’épreuve

Une assiette fiscale étroite face à des obligations croissantes

Les dépenses de protection sociale de la Thaïlande sont passées de 610 milliards de bahts en 2012 à 1 400 milliards en 2024, tandis qu’une évaluation distincte des recettes publiques estime à environ 5,6 % du produit intérieur brut le déficit structurel de collecte fiscale du pays. Ces deux chiffres mettent en évidence le problème budgétaire central : les obligations publiques progressent plus vite que les recettes nécessaires à leur financement.

Le Conseil national pour le développement économique et social (NESDC) a examiné le rôle économique de l’État à partir de sept comptes nationaux couvrant la période 2012-2024. Ses conclusions font ressortir la faiblesse des recettes fiscales, la hausse des transferts et des subventions ainsi que l’augmentation des charges d’intérêts, autant de pressions qui empêchent l’épargne publique de financer suffisamment l’investissement et rendent nécessaire un recours accru à l’emprunt.

Selon une projection distincte du NESDC sur la protection sociale, un déficit devrait apparaître en 2031 dans le scénario de référence. Par ailleurs, dans ses perspectives économiques du deuxième trimestre 2025, le Conseil a averti que les paiements d’intérêts pourraient dépasser 12 % des recettes publiques d’ici à 2027, ce qui accroîtrait le risque d’une dégradation de la note de crédit.

Ces avertissements portent sur différents aspects des finances publiques. Un déficit de financement de la protection sociale, un déficit budgétaire de l’État et le ratio de dette publique ne sont pas des indicateurs interchangeables. Ils renvoient néanmoins au même défi de politique publique : financer les retraites, la santé, les aides et l’investissement sans alourdir constamment la dette.

L’évaluation des dépenses et des recettes publiques de la Banque mondiale, publiée le 29 mai 2023, fournit un repère concret. Elle estime qu’une réforme fiscale ambitieuse pourrait accroître les recettes de 3,5 points de PIB, contribuant à financer les besoins non satisfaits tout en maîtrisant la dette. Il s’agit d’un gain potentiel lié à la réforme, et non de recettes déjà perçues.

Ce que révèlent les comptes nationaux

L’étude du NESDC montre que la production des administrations publiques représente environ 7 à 8 % du PIB et progresse relativement régulièrement, son rôle s’amplifiant en période de perturbation économique ou de faible croissance. La production des administrations publiques désigne la valeur des services et autres biens produits par les institutions publiques. Elle ne correspond pas à l’ensemble des dépenses publiques, qui comprennent aussi les transferts, les subventions et les intérêts.

Les impôts sur la production et les importations, ainsi que ceux sur les revenus, le patrimoine et d’autres éléments, contribuent moins aux recettes que dans de nombreux autres pays. Le NESDC relie cette faiblesse à une assiette fiscale limitée et à l’importance de l’économie informelle. Les entreprises et les travailleurs informels peuvent échapper à une partie du système fiscal tout en n’ayant pas pleinement accès à la protection et aux prestations publiques.

Du côté des dépenses, les subventions aux producteurs et les transferts aux ménages ont augmenté, en particulier lors des crises et des programmes de soutien économique. La rémunération des agents publics, les prestations versées aux assurés, les aides aux groupes vulnérables et les paiements d’intérêts constituent également des obligations durables.

Le déficit d’épargne publique qui en résulte signifie que les recettes courantes ne couvrent pas suffisamment les dépenses courantes, ce qui laisse trop peu d’épargne pour financer l’investissement. L’emprunt peut combler cet écart, mais des emprunts répétés alourdissent la dette et les charges d’intérêts à venir.

Le NESDC met aussi en garde contre l’utilisation des montants des transactions comme mesure de la réussite des politiques publiques. Les comptes nationaux enregistrent la valeur de l’activité économique, mais ne permettent pas de déterminer directement si une école améliore les apprentissages, si un hôpital dispense des soins efficaces ou si une subvention parvient aux ménages visés. La répartition des ressources, la démographie, les institutions et la concurrence doivent faire l’objet d’analyses distinctes.

Quel montant de recettes la Thaïlande pourrait-elle mobiliser ?

L’avertissement budgétaire de 2025 situe les recettes publiques sous 16 % du PIB, contre des moyennes citées de 24,8 % dans les pays de l’OCDE et de 18,6 % dans les économies d’Asie-Pacifique. Selon ces chiffres, l’écart de la Thaïlande dépasse 8,8 points par rapport à la moyenne de l’OCDE et 2,6 points par rapport à la moyenne régionale. Les différences de périmètre et de période de référence invitent à ne pas considérer ces comparaisons comme des objectifs fiscaux précis.

La Banque mondiale utilise un autre repère : le montant des recettes collectées par la Thaïlande par rapport à sa capacité estimée, calculée à partir d’économies affichant un niveau de revenu similaire. Son estimation d’un déficit structurel de collecte fiscale d’environ 5,6 % du PIB correspond donc à un potentiel de recettes inexploité, et non à une mesure des impôts impayés ou de la seule fraude fiscale.

La Banque mondiale formule directement sa principale conclusion :

Même après prise en compte des gains d’efficience, l’un des principaux constats de ce rapport est qu’une hausse des recettes sera nécessaire pour répondre à ces besoins de dépenses tout en préservant la viabilité budgétaire à plus long terme.

Les recommandations du NESDC visent à relier les données sur les revenus, l’emploi, le patrimoine et les transactions afin d’élargir la couverture fiscale et de réduire les possibilités d’évasion. Le Conseil propose aussi de revoir les déductions et exonérations fiscales dont le coût n’est pas justifié, d’évaluer l’activité économique informelle et de faciliter l’entrée dans le système fiscal.

L’avertissement budgétaire de 2025 désigne également la dépendance aux impôts sur la consommation plutôt qu’aux impôts sur les revenus et le patrimoine comme une faiblesse. Accroître les recettes suppose donc de faire des choix sur la répartition de l’effort, en plus d’améliorer le recouvrement. Augmenter les prélèvements sans examiner qui en supporte la charge pourrait fragiliser davantage les ménages vulnérables.

Les mesures de soutien ont entraîné des coûts durables

L’évaluation de la stabilité macroéconomique de l’OCDE, publiée le 8 décembre 2025, chiffre plusieurs décisions qui ont réduit les marges de manœuvre budgétaires. La baisse des droits d’accise sur les carburants a entraîné un manque à gagner équivalant à 0,6 % du PIB en 2022 et à 0,2 % en 2023. Les transferts monétaires discrétionnaires ont creusé le déficit de l’exercice budgétaire 2024 d’environ 0,7 % du PIB et celui de 2025 d’environ 1 %.

En juin 2025, le gouvernement a approuvé 115,38 milliards de bahts pour 481 projets de relance. Les crédits prévus comprenaient 85 milliards pour les infrastructures, 11,12 milliards pour la productivité et les mesures face aux droits de douane américains, 10,05 milliards pour le tourisme et 9,20 milliards pour le développement économique local.

Les infrastructures représentaient environ 74 % de l’enveloppe, soit 85 milliards divisés par 115,38 milliards de bahts. Selon l’évaluation de l’OCDE, la contribution attendue à la croissance de la production est de 0,4 point de pourcentage. Le financement provenait d’une réaffectation du budget du programme Digital Wallet, et non d’une dépense intégralement ajoutée au budget existant.

Les marchés ou procédures d’achat devaient être engagés avant septembre 2025 et l’ensemble des fonds devait être décaissé au plus tard en septembre 2026. Ces échéances définissent les règles du programme ; elles ne prouvent pas que tous les projets ont été achevés ou payés dans les délais.

Le programme Khon La Khrueng Plus, lancé en octobre 2025, a affecté 44 milliards de bahts supplémentaires à la subvention des achats des ménages auprès des commerces participants. L’OCDE en a évalué le montant à un peu moins de 0,25 % du PIB.

Le NESDC recommande de limiter les subventions aux besoins avérés et d’évaluer les bénéficiaires, les fuites, la valeur et les effets économiques avant et après leur mise en œuvre. L’OCDE préconise elle aussi de restreindre les contrôles des prix et de recourir aux prestations sociales pour protéger les ménages les plus pauvres, plutôt que de s’appuyer largement sur les contrôles et la baisse des taxes sur la consommation.

Les dépenses sociales augmentent plus vite que leur financement

Les données du NESDC sur la protection sociale montrent que les recettes sont passées de 730 milliards de bahts en 2012 à 1 570 milliards en 2024, tandis que les dépenses ont progressé de 610 milliards à 1 400 milliards. Le taux de croissance annuel composé s’est établi, selon les chiffres publiés, à 6,6 % pour les recettes et à 7,3 % pour les dépenses.

En 2024, les recettes du système dépassaient toujours les dépenses. Sa vulnérabilité tient à la tendance et à la structure de son financement, et non au fait qu’il aurait déjà été déficitaire. Entre 2012 et 2024, les dépenses sont passées de 4,96 % à 7,50 % du PIB, soit une hausse de 2,54 points.

Les subventions publiques représentaient 72,8 % des recettes de la protection sociale. En incluant les contributions de l’État aux fonds, sa part atteignait 78,6 %, contre 13,6 % pour les assurés et les employeurs. Le financement de la protection sociale dépend donc fortement de la même base de recettes publiques que celle qui doit financer les autres services.

Les prestations de retraite et de décès représentaient 41,29 % des dépenses, et les soins de santé 32,64 %. Ensemble, ces catégories en constituaient 73,93 %, ce qui montre à quel point le système est exposé au vieillissement de la population.

Selon la projection de référence, un déficit apparaîtrait en 2031. En 2040, les recettes projetées s’élèveraient à 1 920 milliards de bahts, contre des dépenses comprises entre 2 370 et 2 760 milliards selon les scénarios. L’écart serait ainsi de 450 à 840 milliards de bahts. Ces calculs reposent en partie sur une limite de 1 % à la hausse des subventions publiques, intégrée aux projections ; il s’agit donc de prévisions conditionnelles et non d’une issue inévitable.

Retraites, santé et qualité des services

La part des personnes âgées de 60 ans ou plus en Thaïlande est passée de 13,18 % en 2010 à 20,17 % en 2023. Le NESDC prévoit qu’elle atteindra 28,09 % en 2034, année où le pays devrait franchir le seuil retenu pour devenir une société super-vieillissante. La part des personnes âgées de 15 à 59 ans devrait tomber à 55,83 % d’ici à 2040.

En 2024, les pensions du secteur public représentaient 66,2 % des versements de pensions et des indemnités de départ en capital. Le NESDC estime que la politique de rachat du fonds de pension des fonctionnaires de 2015 a ajouté plus de 76 milliards de bahts aux dépenses. Il souligne également le début, en 2014, des premiers versements complets de prestations de retraite par le Fonds de sécurité sociale, lorsque les premiers membres admissibles avaient atteint 55 ans après 180 mois de cotisations.

Les dépenses de santé augmentent rapidement après 60 ans, en particulier pour les maladies chroniques comme le diabète, l’hypertension et le cancer. Le Fonds national de sécurité sanitaire couvre plus de 47 millions de personnes et recourt à des paiements forfaitaires par personne pour maîtriser les coûts. Le NESDC oppose ce dispositif au remboursement des frais réels pour de nombreuses prestations dans le cadre du régime médical des fonctionnaires, qu’il associe à un recours inutile aux soins et à des dépenses par personne plus élevées.

L’évaluation de la Banque mondiale relie également l’augmentation future des coûts de santé au vieillissement, aux maladies chroniques et aux nouvelles technologies médicales. Dans le domaine de l’éducation, elle constate que la hausse des dépenses par élève ne s’est pas traduite par de meilleurs résultats scolaires. Elle relève notamment la présence de nombreuses petites écoles primaires aux ressources insuffisantes et des dépenses relativement faibles dans le préscolaire et le secondaire.

Ces constats invitent à distinguer la réduction du gaspillage de celle des services nécessaires. Le NESDC propose de réorganiser les fonctions publiques qui se chevauchent, de recourir aux technologies numériques et de répartir les effectifs en fonction des besoins dans l’éducation, la santé, la sécurité et la justice. Ses propositions en matière de protection sociale comprennent une protection publique de base, des retraites complémentaires liées à l’emploi, l’épargne volontaire et un élargissement de la couverture contributive aux travailleurs informels et aux travailleurs des plateformes.

Les prévisions d’endettement diffèrent par leur périmètre et leur calendrier

Dans son évaluation de 2023, la Banque mondiale situait la dette publique autour de 60 % du PIB et jugeait les risques associés relativement limités, une grande partie de la dette étant libellée en bahts et détenue par des résidents thaïlandais. Cette structure réduit l’exposition à certains chocs de change, mais ne supprime ni les charges d’intérêts ni les besoins de refinancement.

Les projections de l’OCDE de décembre 2025 font état de besoins de financement nets des administrations publiques de 5,6 % du PIB en 2025 et de 5,2 % en 2026, tandis que les engagements financiers bruts atteindraient 68,0 % en 2026. L’analyse mentionne séparément des déficits de 4 % pour l’exercice budgétaire 2024 et de 4,5 % attendus en 2025. Ces indicateurs et périodes étant différents, ils ne peuvent se substituer les uns aux autres.

L’évaluation de la protection sociale fait état d’une dette publique de 12 900 milliards de bahts, soit 66,8 % du PIB, en mai 2026, et prévoit qu’elle atteindra 68,2 % en 2030. L’avertissement budgétaire antérieur indique que la dette pourrait atteindre plus tôt que prévu le plafond de 70 %, sans préciser d’échéance.

Une autre analyse, datée du 18 septembre 2026, indique que Fitch a maintenu la note BBB+ de la Thaïlande et relevé sa perspective de négative à stable. L’agence prévoit une dette publique inférieure à 63 % du PIB pour l’exercice budgétaire 2028, contre 59,3 % pour l’exercice 2025, selon les données des statistiques des finances publiques.

Cette analyse diffère de celle de 2025, qui décrivait la perspective de Fitch comme stable, et prévoit une trajectoire d’endettement plus basse que les projections plus larges de la dette publique. Les dates, définitions de la dette et hypothèses différentes empêchent toute conciliation directe. Une modification de perspective n’équivaut pas non plus à un relèvement de la note. L’analyse antérieure attribue à Moody’s la note Baa1 avec une perspective négative et à S&P la note BBB+ avec une perspective stable.

Les propositions fiscales ne sont pas encore des recettes perçues

Le plan budgétaire pour 2027-2030 présenté dans l’analyse de septembre 2026 vise à générer 263 milliards de bahts de recettes supplémentaires. Les mesures envisagées comprennent une hausse de la TVA de 7 % à 8,5 % pour l’exercice 2028, puis à 10 % pour l’exercice 2030, ainsi qu’une augmentation de 1 baht par litre des droits d’accise sur l’essence et le gazole à partir de l’exercice 2027.

Parmi les autres mesures citées figurent une taxe carbone, un taux minimum mondial de 15 % pour l’impôt sur les sociétés, des droits de douane sur les biens d’une valeur inférieure à 1 500 bahts, une révision des déductions de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, une hausse des versements des entreprises publiques, une meilleure rentabilisation des actifs de l’État, le rapprochement des données des contribuables et un taux unique de droits d’accise sur le tabac. L’analyse précise qu’aucune de ces mesures n’avait commencé à entrer en vigueur à cette date. Les recettes prévues ne peuvent donc pas être considérées comme acquises.

Lors de l’examen par le Sénat du rapport financier du gouvernement pour l’exercice budgétaire 2025, Sudthai Chaichantuk, conseiller comptable du Département du Trésor public, a présenté des recettes de 2 900 milliards de bahts, en hausse de 0,46 %, et des dépenses de 3 600 milliards, en hausse de 8,23 %. Le déficit net déclaré s’élevait à 760 milliards de bahts. Les montants arrondis des recettes et des dépenses ne permettent pas de retrouver exactement ce chiffre.

Les actifs déclarés s’élevaient à 8 700 milliards de bahts et les passifs à 11 000 milliards. La différence calculée à partir de ces montants arrondis est de 2 300 milliards, et non de 3 000 milliards, chiffre également avancé lors du débat. Ces totaux comptables ne doivent pas être confondus avec le ratio de dette soumis au plafond de 70 %.

Le sénateur Nirat Yu Phakdi a proposé d’augmenter la TVA de trois points et de reverser l’argent aux ménages pauvres enregistrés, estimant que cela rapporterait 450 milliards de bahts supplémentaires. Les calculs invoqués à l’appui de cette estimation comportent des incohérences : ce montant n’est donc pas un chiffrage budgétaire vérifié. Le sénateur Khwanchai Saenhirun a, séparément, plaidé pour une fiscalité plus large de l’activité informelle et un meilleur recouvrement numérique.

Nirat a également proposé d’utiliser environ 4 000 milliards de bahts détenus hors du budget annuel afin de réduire les emprunts. Sudthai a expliqué que la majeure partie de ces fonds appartient à des fonds renouvelables et à d’autres fonds affectés à des objectifs précis. Les soldes accumulés excédentaires peuvent être transférés au Trésor après examen individuel, mais la totalité de ces sommes n’est pas automatiquement disponible.

Les échéances et décisions déterminantes

Le choix central consiste à déterminer à quelle vitesse la Thaïlande peut renforcer ses recettes tout en protégeant les services essentiels. La Banque mondiale préconise un ajustement budgétaire mesuré qui préserve l’investissement public. L’OCDE insiste sur l’amélioration du recouvrement et l’efficacité des dépenses ; dans son évaluation de décembre 2025, elle prévoit une croissance du PIB de 2,0 % en 2025, 1,5 % en 2026 et 2,6 % en 2027.

Les principales échéances couvrent des observations historiques, des délais de dépenses et des projections conditionnelles :

• 2012-2024 : le NESDC suit l’activité des administrations publiques et l’expansion des dépenses de protection sociale.
• 29 mai 2023 : la Banque mondiale publie son évaluation des dépenses et des recettes publiques.
• Juin et octobre 2025 : la Thaïlande approuve le programme de relance par projets et lance Khon La Khrueng Plus.
• Septembre 2026 : échéance prévue pour le décaissement intégral du programme approuvé en juin 2025.
• 2027 : selon l’avertissement antérieur du NESDC, les paiements d’intérêts pourraient dépasser 12 % des recettes publiques.
• Exercices 2028 et 2030 : le plan de recettes présenté prévoit des hausses de TVA.
• 2031 : le scénario de référence prévoit le premier déficit de la protection sociale.
• 2034-2040 : le vieillissement et les déficits de financement projetés pour la protection sociale accentuent les pressions sur les finances publiques.

La capacité à maîtriser ces pressions dépendra de la mise en œuvre et des résultats, pas des seules annonces. Les évaluations ne démontrent ni que les impôts proposés ont été adoptés, ni que toutes les sommes de relance ont été décaissées dans les délais, ni que les réformes de la protection sociale produiront les économies attendues. La proposition du NESDC de relier les bases de données publiques et d’associer les budgets aux résultats des services permettrait de mieux répondre à ces questions.

À retenir

• Le NESDC pointe l’étroitesse de l’assiette fiscale et la hausse des dépenses récurrentes comme des facteurs de pression sur les finances thaïlandaises.
• La Banque mondiale estime le déficit structurel de collecte fiscale à 5,6 % du PIB et évalue à 3,5 points de PIB le gain potentiel de recettes grâce à une réforme.
• Les dépenses de protection sociale ont atteint 1 400 milliards de bahts en 2024, l’État fournissant 78,6 % des recettes.
• Le scénario de référence, conditionnel, prévoit un déficit de la protection sociale à partir de 2031.
• Les estimations de la dette diffèrent selon les dates et les périmètres statistiques et ne peuvent être comparées directement.
• Les hausses d’impôts envisagées et un meilleur encadrement des dépenses restent au cœur du financement des services sans accentuer davantage la pression de la dette.