Le paradoxe du métro en Inde : des milliards investis, mais les voyageurs boudent le réseau

Le syndrome des quais désertés

Un soir de semaine, dans le quartier financier de Mumbai, la rame de métro de la ligne Aqua en direction du sud se vide presque entièrement plusieurs stations avant son terminus. Lorsque les dernières portes s’ouvrent à la station Cuffe Parade, le décor évoque davantage une structure soviétique désaffectée qu’un terminal animé de la capitale commerciale de l’Inde. Et le phénomène n’a rien d’isolé. La ligne Aqua, un corridor entièrement souterrain reliant l’ancien quartier des affaires à de nouveaux pôles comme le complexe Bandra Kurla et l’aéroport, a été inaugurée l’an dernier pour un coût d’environ 14 000 crores de roupies. Elle a été conçue pour transporter près de 1,5 million de passagers par jour. En réalité, elle peine à en attirer 150 000.

L’agent de billetterie en poste à Cuffe Parade livre un constat sans détour. « La ligne n’est pas très fréquentée. C’est trop cher », a-t-il déclaré à la BBC. Ce décalage entre les ambitions en matière d’infrastructures et la réalité des déplacements dépasse largement le cas de Mumbai. Dans toute l’Inde, un réseau qui a quadruplé depuis 2014 se trouve désormais confronté à une question préoccupante : pourquoi des milliards de dollars d’investissements publics ne parviennent-ils pas à transporter les foules ?

Une expansion spectaculaire, mais des sièges vides

Depuis 2014, le gouvernement de Narendra Modi a consacré plus de 26 milliards de dollars à la construction de lignes de métro dans près de deux douzaines de villes indiennes. Le réseau est passé de moins de 300 kilomètres à plus de 1 000 kilomètres en 2025. La fréquentation totale a quadruplé, passant de trois à plus de 11 millions de voyageurs par jour. Ces chiffres en apparence flatteurs masquent pourtant un échec majeur : la plupart des réseaux de métro fonctionnent bien en deçà de leur capacité prévue.

Un rapport de l’Institut indien de technologie de Delhi publié en 2023 a révélé que la fréquentation des différentes lignes ne représentait que 25 à 35 % des prévisions. L’Observer Research Foundation (ORF), un groupe de réflexion de premier plan, a mis en évidence des écarts encore plus préoccupants. Dans des villes de catégorie 3 comme Kanpur, la fréquentation atteignait à peine 2 % des estimations, tandis que la première phase du métro de Chennai fonctionnait à 37 % de sa capacité. Des données de l’Institut pour les politiques de transport et de développement (ITDP) ont confirmé des taux d’utilisation de 20 à 50 % dans des villes comme Pune et Nagpur.

Delhi, la capitale indienne, fait figure d’exception. La Delhi Metro Rail Corporation (DMRC) indique une fréquentation légèrement supérieure aux prévisions initiales, mais les spécialistes des transports Aditya Rane, de l’ITDP, et Ashish Verma, du Laboratoire des transports durables de l’Institut indien des sciences, estiment que ce chiffre pourrait être gonflé par le comptage des correspondances comme des trajets distincts.

Quand les prévisions se heurtent à la réalité politique

Les origines de cette crise tiennent en partie aux méthodes de planification. Les consultants en transport surestiment souvent la demande afin d’obtenir l’approbation et le financement des projets. « Prévoir la demande est une tâche complexe, et les chiffres sont parfois exagérés pour montrer que le projet est économiquement viable », explique le professeur Verma. Les prévisions reposent souvent sur des conditions optimales : des rames de neuf voitures toutes les 90 secondes, une fréquence rarement atteinte dans les réseaux indiens.

À Bengaluru, aux heures de pointe, les rames de la ligne la plus fréquentée passent toutes les cinq minutes, voire moins souvent, tandis que sur les lignes récentes, les voyageurs doivent parfois patienter jusqu’à 25 minutes. Nombre de rames ne comptent que trois à six voitures, contre huit ou neuf dans les réseaux à grande capacité du reste du monde. Ces lacunes d’exploitation suffisent à rendre immédiatement suspectes les projections de fréquentation.

Le gouvernement central a commencé à remettre en cause ces évaluations gonflées. En novembre 2025, le ministère de l’Union chargé du Logement et des Affaires urbaines a rejeté les rapports détaillés de projet (DPR) pour les réseaux de métro de Coimbatore et de Madurai, dans le Tamil Nadu. Le ministère a invoqué « une demande surestimée et des contraintes d’ingénierie sous-évaluées ». Pour Coimbatore, le DPR prévoyait 590 000 voyageurs par jour sur un réseau de 34 kilomètres, soit davantage que la fréquentation de la première phase, déjà bien établie, du métro de Chennai, longue de 55 kilomètres. Le ministère a relevé que les trajets moyens à Coimbatore ne font que 6 à 8 kilomètres, ce qui annule le gain de temps indispensable pour inciter les voyageurs à changer de mode de transport.

L’hypothèse du DPR selon laquelle le projet pourrait être construit en trois ans a été jugée irréaliste, et ses calculs de rentabilité économique et financière se sont révélés non conformes aux lignes directrices d’évaluation.

Madurai a fait l’objet d’un examen similaire : le plan de mobilité global de la ville recommandait un système de bus à haut niveau de service (BRTS) plutôt qu’un métro lourd. Les deux villes, dont la population est inférieure au seuil de 2 millions fixé par la politique nationale du métro de 2017, ont été invitées à privilégier des solutions moins coûteuses.

L’obstacle du prix

Même là où le métro existe, la sensibilité au prix impose un plafond à la fréquentation. Un trajet sur la ligne Aqua de Mumbai coûte entre 10 et 70 roupies. À titre de comparaison, un abonnement illimité de trois mois sur le réseau ferroviaire suburbain ne coûte que 590 roupies. Cette tarification exclut de fait les travailleurs aux revenus les plus modestes, pour qui le coût total du trajet peut représenter 20 % du revenu mensuel, bien au-dessus du seuil mondial d’accessibilité financière, fixé entre 10 et 15 %.

« Dans les réseaux de métro indiens, le coût total du trajet peut absorber 20 % du revenu des travailleurs les plus modestes, au-dessus du seuil mondial de 10 à 15 % », indique Rane, de l’ITDP. Lorsque le métro Namma de Bengaluru a augmenté ses tarifs l’an dernier, la fréquentation a chuté d’environ 13 %, selon les données de Greenpeace. Le professeur Verma estime que la tendance croissante à réduire les subventions va à l’encontre des besoins d’une économie sensible aux prix. « Même le métro de Londres reste aujourd’hui fortement subventionné. Parce qu’il répond à un objectif : fournir une mobilité durable et désengorger la ville », souligne-t-il.

La fragmentation des systèmes de paiement des transports en Inde alourdit encore la facture. Contrairement à New York, Paris ou Londres, où les correspondances entre bus et métro dans un délai limité ne nécessitent pas de paiement supplémentaire, les métros, les bus et les pousse-pousse motorisés indiens dépendent d’autorités distinctes, avec des tarifs et des horaires indépendants. Un voyageur qui passe du bus au métro paie deux fois, ce qui décourage les déplacements multimodaux indispensables à une mobilité urbaine complète.

La rupture du dernier kilomètre

Le fossé entre la station et la destination finale est sans doute le facteur qui freine le plus efficacement la fréquentation. Un document de travail publié en 2023 par WRI India et la Fondation Toyota pour la mobilité a montré que la mauvaise desserte du premier et du dernier kilomètre entraînait une sous-utilisation massive de plus de 25 milliards de dollars d’investissements dans les transports. Leur enquête menée à Delhi, Nagpur et Bengaluru a révélé que les voyageurs ne sont disposés à consacrer qu’environ 20 minutes au total aux trajets d’accès et de sortie. Au-delà de ce seuil, le taux de fidélisation s’effondre.

Aux abords de la plupart des stations de métro indiennes, ces 20 minutes s’écoulent rapidement. Les bus de rabattement sont peu fréquents, les pousse-pousse motorisés proposent des tarifs forfaitaires qui rendent les petits trajets prohibitifs, et les trottoirs sont dégradés ou encombrés. Les femmes font face à des problèmes de sécurité supplémentaires qui les orientent vers des services de VTC plus coûteux ou vers des véhicules privés. Chetna Yadav, une habitante de 40 ans du nord de Delhi, décrit ce dilemme : « Si je rentre chez moi après le coucher du soleil, je ne peux pas compter sur le métro. La station se trouve à environ 15 km de chez moi et, quand j’arrive au terminus le soir, il est quasiment impossible de trouver un taxi pour rentrer. »

Les travaux universitaires confirment ces constats. Une étude publiée sur ScienceDirect et portant sur le métro de Shanghai a établi que les facteurs liés aux équipements du dernier kilomètre contribuent à hauteur de 43,57 % à la prévision de la fréquentation. Elle montre que la plupart de ces équipements doivent atteindre certains seuils pour maximiser l’utilisation du métro, ce qui souligne que la qualité des infrastructures autour des stations compte presque autant que les lignes elles-mêmes.

À la station Hauz Khas, à Delhi, changer de ligne nécessite 15 à 20 minutes de marche dans des couloirs labyrinthiques. Cette « fragmentation institutionnelle », où les différentes lignes et les réseaux de bus d’une même ville fonctionnent en silos, crée des frictions qui annulent l’avantage de vitesse du transport souterrain. Nandan Dawda, chercheur au programme d’études urbaines de l’ORF, souligne qu’« une meilleure intégration opérationnelle entre ces réseaux est nécessaire ».

Le casse-tête des partenariats public-privé

Les difficultés de l’Inde à attirer et à conserver des investissements privés dans les projets de métro révèlent des failles structurelles plus profondes. Le métro d’Hyderabad, le plus grand partenariat public-privé (PPP) au monde dans les transports urbains, développé par L&T Metro Rail Hyderabad Ltd., a accumulé plus de 625 crores de roupies de pertes au cours de l’exercice 2024-2025. En septembre 2025, Larsen & Toubro a annoncé son intention de céder jusqu’à 90 % de sa participation, se retirant de fait du projet. Le modèle, fondé sur des prévisions de fréquentation et de recettes immobilières commerciales, s’est révélé intenable lorsque le nombre réel de voyageurs a été très inférieur aux attentes.

Les échecs similaires ne manquent pas. La ligne Airport Express du métro de Delhi, développée dans le cadre d’un partenariat entre la DMRC et DAMEPL, une filiale de Reliance Infrastructure, est devenue financièrement non viable lorsque la fréquentation n’a pas atteint les prévisions. Les tarifs sont restés soumis au contrôle du gouvernement par l’intermédiaire du comité de fixation des tarifs, empêchant les opérateurs privés de les ajuster en fonction des coûts. À l’issue de longs différends, l’exploitation est repassée sous gestion publique en 2013. La ligne 1 du métro de Mumbai a connu des conflits similaires entre Reliance Infrastructure et l’Autorité de développement de la région métropolitaine de Mumbai au sujet du pouvoir de fixer les tarifs.

Ces exemples révèlent un déséquilibre fondamental dans la répartition des risques. Les concessionnaires privés assument les risques liés à la construction et à l’exploitation, tandis que les autorités publiques gardent la main sur la réglementation des tarifs et le contrôle des recettes. Sans mécanismes de captation de la plus-value foncière ni recettes hors billetterie comparables au modèle « Rail + Property » de la société MTR de Hong Kong, les capitaux privés ne peuvent compter sur des rendements fiables après des dépenses initiales élevées.

Les leçons de l’intégration à l’étranger

Les exemples internationaux contrastent fortement avec la fragmentation indienne. La société MTR de Hong Kong tire une part importante de ses revenus de projets immobiliers autour des stations, créant ainsi une source de financement pérenne pour l’expansion du réseau. En 2024, MTR a fait état de bénéfices de 5,5 milliards de dollars de Hong Kong dans l’immobilier au seul premier semestre 2025, finançant de grands investissements, dont le projet de liaison nord.

Singapour a donné la priorité aux aménagements axés sur les transports collectifs (TOD) et aux infrastructures cyclables intégrées, avec l’objectif de faire passer le réseau de pistes cyclables de 525 à 1 300 kilomètres d’ici à 2030 afin de relier les quartiers résidentiels aux stations du réseau de transport rapide de masse. Bogotá a aménagé 593 kilomètres de pistes cyclables pour alimenter son réseau de bus TransMilenio, faisant progresser de 40 % la fréquentation à vélo en quatre ans. Ces approches intégrées rendent les trajets jusqu’à la station et à partir de celle-ci aussi fluides que le parcours en train.

Promesses environnementales et résultats

Les arguments environnementaux en faveur de l’expansion du métro restent convaincants lorsque les réseaux atteignent une fréquentation suffisante. Une étude de 2025 portant sur l’impact du métro de Mumbai a montré que les nouvelles lignes réduisaient, parmi les voyageurs ayant changé de mode de transport, les émissions de monoxyde de carbone, d’hydrocarbures et d’oxydes d’azote de 72,4 %, 74,3 % et 15,5 % respectivement. L’étude a révélé que 63,3 % des trajets d’accès et 71,5 % des trajets de sortie se faisaient à pied, ce qui laisse penser que lorsque les stations sont bien situées et desservies, les comportements évoluent.

L’étude a toutefois mis en évidence un avertissement tiré des premières phases du métro de Delhi. Si les émissions directes du transport routier ont diminué de 724 tonnes par jour en 2011 grâce au changement de mode de transport, les émissions indirectes de CO2 liées à la consommation d’électricité ont presque triplé, pour atteindre 1 493 tonnes par jour. Sans transition vers une énergie propre, l’électrification du métro ne fait que déplacer la pollution des pots d’échappement vers les centrales électriques. Selon l’étude, réduire les émissions de CO2 de 63 % d’ici à 2030 nécessite à la fois une hausse de la fréquentation et le passage à des sources d’énergie non fossiles à hauteur de 44 %.

Le paradoxe de la saturation

Toutes les lignes ne sont pourtant pas désertes. La ligne violette du métro de Bengaluru en direction de Whitefield présente le problème inverse : une forte surfréquentation. Sur une période de trois mois, entre août et octobre, les agents de sécurité ont porté assistance à près de 130 voyageurs, pour la plupart âgés de moins de 30 ans, victimes de malaises dus à la foule, au fait d’avoir sauté le petit-déjeuner et au manque de sommeil. Ce contraste illustre la répartition inégale de la demande : certains corridors dépassent leur capacité tandis que des lignes voisines sont presque désertes, ce qui pointe davantage des défauts de conception du réseau qu’un rejet du transport ferroviaire par les voyageurs.

À la recherche de solutions

Résoudre la crise de fréquentation des métros indiens exige des mesures à plusieurs niveaux. L’intégration tarifaire constitue l’occasion d’agir la plus immédiate. La mise en place de forfaits de transport axés sur le climat, à l’image du KlimaTicket autrichien ou de la carte climat de Séoul, pourrait offrir un accès illimité aux transports publics intégrés tout en encourageant explicitement les déplacements respectueux de l’environnement. L’initiative autrichienne a incité 85 % de ses utilisateurs à remplacer la voiture par les transports en commun, tandis que le dispositif de Séoul a retiré environ 11 000 voitures des routes chaque jour au cours de ses deux premiers mois.

Des abonnements annuels au prix d’un euro par jour, comme à Vienne, pourraient rendre le métro accessible aux catégories les plus modestes, actuellement exclues par son coût. Parallèlement, étendre les horaires de service en début et en fin de journée, comme le suggèrent des responsables du métro de Kolkata qui étudient la faible fréquentation de la ligne verte, permettrait d’attirer les travailleurs en horaires décalés et les voyageurs de loisirs actuellement pénalisés par des plages d’exploitation limitées.

Les améliorations des infrastructures physiques doivent privilégier les cheminements piétonniers et les bus de rabattement. L’enquête de WRI India a montré que la marche et les modes de transport partagés représentent déjà plus de 74 % des trajets du dernier kilomètre dans les grandes villes, mais que ces déplacements s’effectuent dans des conditions dangereuses qui découragent leur usage régulier. Consacrer des ressources à des cheminements protégés, des pistes cyclables dédiées et des navettes à haute fréquence permettrait d’aligner la qualité des trajets d’accès sur celle des infrastructures ferroviaires.

Enfin, les prévisions de fréquentation nécessitent une réforme réglementaire. Le rejet des projets de Coimbatore et Madurai montre que les prévisions gonflées font l’objet d’un examen plus attentif, mais il reste nécessaire de normaliser les méthodes et de soumettre les DPR à des audits indépendants pour éviter de futurs investissements mal ciblés. La politique nationale du métro de 2017 fixe des seuils stricts de population et de fréquentation ; appliquer ces normes de manière cohérente dans tous les États, quels que soient les enjeux politiques, permettrait de faire suivre l’acier et le béton par la réalité démographique plutôt que par des pressions fondées sur des ambitions.

À retenir

• L’Inde a investi plus de 26 milliards de dollars dans l’expansion du métro depuis 2014, portant le réseau à plus de 1 000 kilomètres. Pourtant, la plupart des réseaux n’atteignent que 25 à 35 % de la fréquentation prévue.
• La ligne Aqua de Mumbai, conçue pour accueillir 1,5 million de voyageurs par jour, en transporte environ dix fois moins en raison de tarifs élevés et d’une mauvaise desserte du dernier kilomètre.
• En novembre 2025, le gouvernement central a rejeté les projets de métro de Coimbatore et Madurai, invoquant des prévisions de demande gonflées et le non-respect des seuils de population fixés par la politique nationale du métro de 2017.
• Les tarifs élevés peuvent absorber jusqu’à 20 % du revenu mensuel des travailleurs les plus modestes, bien au-delà du seuil mondial d’accessibilité financière de 10 à 15 %. La fragmentation des systèmes de paiement oblige en outre les voyageurs à payer deux fois lorsqu’ils passent du bus au métro.
• Les lacunes de la desserte du dernier kilomètre, notamment les trottoirs dégradés, les bus de rabattement peu fréquents et les problèmes de sécurité, créent un seuil de 20 minutes au-delà duquel les voyageurs renoncent au métro.
• Les partenariats public-privé ont largement échoué dans les métros indiens : l’exploitant du métro d’Hyderabad, L&T, cherche à se retirer après des pertes supérieures à 625 crores de roupies, et la ligne Airport Express de Delhi est repassée sous gestion publique après une fréquentation insuffisante.
• Les modèles internationaux qui fonctionnent, comme la société MTR de Hong Kong, s’appuient sur la captation de la plus-value foncière et sur un aménagement intégré autour des transports collectifs pour subventionner l’exploitation. Ces stratégies sont largement absentes des projets indiens.
• Les métros réduisent fortement les émissions locales lorsqu’ils sont utilisés, mais les émissions indirectes liées à la production d’électricité imposent une transition vers les énergies renouvelables pour obtenir un bilan environnemental positif.