Les chemins de fer pakistanais à la croisée des chemins : le changement de financement de ML-1 met à l’épreuve les ambitions du CPEC

Qu’est-ce qui a mal tourné pour les chemins de fer pakistanais ?

Les chemins de fer pakistanais peinent à assurer même leurs fonctions élémentaires. Leur déficit annuel avoisine les 55 milliards de roupies. Entre 45 % et 90 % des infrastructures du réseau sont vétustes ou inutilisables. Certains ponts ont près d’un siècle, les traverses en bois sont hors d’usage en de nombreux endroits et le trafic a parfois été suspendu dans tout le pays, le réseau étant incapable de fonctionner. Le fret, autrefois pilier des finances ferroviaires, s’est effondré.

À son indépendance, en 1947, le Pakistan a hérité d’un réseau intégré de routes, de voies ferrées et de ports. Les chemins de fer de l’époque britannique reliaient Karachi et Lahore au reste de la région, notamment vers l’ouest, par Quetta et Nokkundi jusqu’à Zahedan. Des routes et des cols reliaient Peshawar à Kaboul et Quetta à Kandahar. Nombre de ces itinéraires sont aujourd’hui à l’abandon ou dégradés. Ce qui était autrefois un réseau solide s’est délité pendant des décennies, faute d’entretien.

Le contexte macroéconomique complique toute relance. La croissance s’est établie en moyenne entre 3 et 4 % au cours des vingt dernières années. L’inflation avoisine les 11 %. Le déficit courant a oscillé autour de 2,3 % du PIB. Le Pakistan a souvent emprunté pour couvrir ses dépenses courantes. De nombreux travailleurs qualifiés ont émigré. Les chocs climatiques ont alourdi la facture : les inondations submergent les voies et endommagent les remblais. Les marges budgétaires sont étroites, et l’entretien est sans cesse reporté.

La position du Pakistan est stratégique : le pays fait le lien entre l’Asie du Sud, l’Asie centrale et le Moyen-Orient. Mais la géographie, à elle seule, ne transporte pas de marchandises. Sans chemins de fer fiables, ports modernes et routes efficaces, une situation géographique reste un point sur une carte, et non un avantage.

Qu’est-ce que ML-1 et pourquoi est-ce important ?

La Main Line 1, souvent appelée ML-1, est la principale artère ferroviaire du pays. Elle relie Karachi à Peshawar, avec un embranchement vers Havelian. Le projet prévoit de moderniser et de dédoubler environ 1 730 kilomètres de voies, de porter la vitesse d’exploitation à 120-160 km/h, de moderniser la signalisation et les télécommunications, de remplacer les passages à niveau dangereux par des passages souterrains ou des viaducs, de clôturer les emprises ferroviaires et de créer un port sec près de Havelian. Le plan prévoit également la modernisation de l’Académie de formation de Walton, afin que les équipes et le personnel de maintenance soient prêts à utiliser les nouveaux systèmes. Selon la présentation officielle, le coût s’élève à environ 6,7 à 6,8 milliards de dollars et les travaux soutiendraient quelque 24 000 emplois. Une présentation générale est disponible sur la page officielle du projet.

Objectifs de capacité, de vitesse et de sécurité

ML-1 doit permettre d’augmenter le nombre de trains que la ligne peut accueillir en toute sécurité, tout en réduisant les temps de trajet et en améliorant la sécurité. Les chemins de fer pakistanais se sont fixé pour objectif de faire passer la capacité de la ligne d’environ 34 trains par jour à près de 100, et le fret annuel transporté d’environ 8,5 millions à près de 30 millions de tonnes. Le remplacement des passages à niveau par des ouvrages à niveaux séparés réduirait les collisions. La clôture du corridor limiterait les intrusions et les vols. Des trains plus rapides et plus fiables raccourciraient de plusieurs heures les principaux trajets et rétabliraient la confiance dans le service.

Le projet est divisé en trois lots. Il a été déclaré projet stratégique au plus haut niveau bilatéral. Des accords-cadres et des contrats commerciaux ont été signés en 2017. En 2020, le Comité exécutif du Conseil national de l’économie pakistanais a approuvé un document de planification essentiel. Un comité conjoint de financement a été créé pour finaliser les modalités d’un prêt concessionnel.

Les chemins de fer pakistanais présentent ML-1 comme indispensable à leur redressement. Le ministère a averti que la poursuite des pertes, les risques pour la sécurité et la dégradation des actifs coûteraient plus cher que l’investissement nécessaire aux économies qu’il permettrait de réaliser. Il souligne également l’effondrement de la part du rail dans le transport de marchandises : d’environ 70 % dans les années 1960, elle n’est plus que de 2 à 3 % aujourd’hui, au détriment du rail comme de l’économie dans son ensemble.

Comme l’a déclaré le ministère :

ML-1 n’est pas un luxe, mais une nécessité vitale pour le progrès du Pakistan.

Pourquoi ML-1 est-il toujours bloqué ?

Les coûts, la conception et le financement n’ont cessé d’évoluer. Le projet, initialement évalué à plus de 9 milliards de dollars, a ensuite été révisé à environ 6,7 milliards. Plusieurs remaniements ont suivi. Chacun a eu des répercussions sur la vitesse, les charges à l’essieu, la capacité de la ligne et les besoins en matériel roulant. Des évaluations internes ont signalé que certaines réductions de coûts pourraient nuire aux performances si elles n’étaient pas mises en œuvre avec précaution.

Le financement constitue le principal obstacle. La Chine a insisté sur la maîtrise des coûts et manifesté de l’intérêt pour une première phase limitée près de Karachi, mais le financement du projet global n’a pas été réglé. Le Pakistan a sollicité des prêts extérieurs pouvant couvrir jusqu’à 85 % du coût. Des comités ministériels ont demandé à la division des chemins de fer de présenter des sources de financement précises, un phasage plus rigoureux et un découpage plus clair avant toute avancée.

Les problèmes de sécurité et les arriérés dus aux producteurs chinois d’électricité ont compliqué les négociations. Les tensions budgétaires répétées et les cycles de plans de sauvetage ont suscité des interrogations sur la capacité du Pakistan à assurer le service de sa dette. Pékin, qui réévalue les risques liés à ses projets à l’étranger, a ralenti les prêts de grande ampleur dans les pays confrontés à l’instabilité ou à des difficultés de remboursement. Le rythme des grands projets du CPEC est moins soutenu depuis 2019.

Les avancées bilatérales étant incertaines, Islamabad a ouvert la porte aux partenaires multilatéraux. Une mission d’enquête de la Banque asiatique de développement a inspecté le tronçon entre Karachi et Rohri et lancé sa propre évaluation. Si la banque finance ce tronçon, la réalisation du projet sera soumise aux règles multilatérales, notamment aux appels d’offres internationaux et à des garanties plus strictes. Ce serait une rupture avec les marchés attribués de gouvernement à gouvernement qui caractérisaient les premiers projets du CPEC.

Du partenaire unique au financement multilatéral

Faire entrer un prêteur multilatéral dans un tronçon central de ML-1 marquerait une rupture avec l’origine du projet, conçu comme pièce maîtresse d’un corridor bilatéral. Les responsables pakistanais affirment vouloir diversifier les partenaires et réduire les risques liés à la concentration, tout en maintenant la participation de la Chine. Les responsables chinois ont également laissé entendre qu’ils étaient plus ouverts à la participation de tiers à certains projets. Cette orientation s’inscrit dans un effort plus large pour stabiliser le financement, à l’heure où les budgets sont serrés et la géopolitique complexe.

Conséquences sur les coûts et la réalisation

Les prêts concessionnels chinois étaient généralement assortis de conditions plus avantageuses. Le financement multilatéral peut coûter plus cher en intérêts, mais il s’accompagne souvent d’une assistance technique, de garanties environnementales et sociales et d’une transparence accrue dans les marchés publics, autant de facteurs qui réduisent les coûts sur l’ensemble du cycle de vie. Les appels d’offres concurrentiels peuvent faire baisser les prix et améliorer la conception. La préparation prend du temps, si bien que les premières phases peuvent sembler avancer lentement. À moyen terme, une exécution de meilleure qualité et une maîtrise plus rigoureuse des coûts peuvent compenser ce démarrage plus lent.

La politique ne peut masquer les lacunes dans l’exécution

Le découpage de ML-1 en tronçons est prudent, mais le choix des premiers tronçons déterminera les premiers résultats. Le tronçon Karachi-Rohri relie les ports, les zones industrielles et de grandes agglomérations. La suppression des passages à niveau, la clôture des zones à haut risque et la modernisation de la signalisation dans ce secteur réduiraient les retards et les accidents tout en augmentant le débit de la ligne. Les choix concernant les charges à l’essieu et les systèmes de contrôle des trains devraient répondre aux besoins du fret lourd et du transport de conteneurs, afin d’éviter de devoir tout reprendre plus tard.

Ce qu’un meilleur réseau ferroviaire pourrait apporter à l’économie

Le rail transporte les marchandises en vrac à un coût par tonne-kilomètre inférieur à celui du transport routier par camion. Réorienter une partie du fret vers le rail réduirait les coûts logistiques des exportateurs et des industriels, désengorgerait les autoroutes, diminuerait les importations de pétrole et les émissions. La part des chemins de fer pakistanais dans le fret est tombée à un chiffre. En reconquérir ne serait-ce qu’une part modeste générerait des recettes permettant d’assurer l’entretien et de financer de nouvelles améliorations.

Un axe ML-1 fiable relierait les ports au cœur industriel du pays et au nord-ouest. Il permettrait de transporter plus efficacement le charbon du Thar, d’acheminer les conteneurs vers Karachi et Port Qasim et depuis ces ports, et de desservir le transport des produits agricoles. Les nouvelles exportations de minerais dépendront de voies fiables adaptées au transport de charges lourdes. Le projet de cuivre et d’or de Reko Diq, au Baloutchistan, devrait devenir une importante source de recettes d’exportation, mais le réseau actuel manque de capacité et de fiabilité pour absorber les volumes prévus.

De meilleures liaisons transfrontalières amplifieraient ces gains. La modernisation de la ligne Taftan-Zahedan vers l’Iran, l’amélioration des connexions avec Chabahar et Gwadar et l’avancement du projet ferroviaire Pakistan-Afghanistan-Ouzbékistan placeraient le Pakistan sur un axe nord-sud viable. La réouverture de postes-frontières établis, comme Wagah-Attari et Khokhrapar-Munabao, multiplierait les échanges commerciaux. Les infrastructures ne résolvent pas tous les problèmes politiques, mais sans elles, les échanges ne peuvent prendre de l’ampleur lorsque la diplomatie ouvre la voie au commerce.

Réparer un système défaillant tout en le modernisant

Même une réussite de ML-1 ne produira pas les résultats attendus si le reste du réseau continue d’être négligé. Des centaines de passages à niveau sans gardien ou dangereux posent un problème de sécurité et de fiabilité. La signalisation est obsolète sur de nombreux tronçons. Les données sur l’état des ponts sont lacunaires et la géométrie des voies est irrégulière. L’inconfort des voyageurs et le manque de fiabilité des horaires érodent la confiance. Un axe moderne doit s’accompagner d’une culture de l’entretien et d’un financement stable.

La première étape consiste à adopter une politique nationale des transports, étayée par des données transparentes et des objectifs mesurables. Le Pakistan doit définir des priorités claires pour le rail, la route, les ports et le transport aérien, puis s’y tenir. Le ministère des Chemins de fer, le ministère des Transports et le ministère de la Planification devraient mettre en place une cellule commune chargée de suivre les étapes, d’attribuer les responsabilités et de rendre compte au Premier ministre de l’avancement. Un financement dédié à l’entretien et un cadre de performance fondé sur la qualité de service récompenseraient la fiabilité et la sécurité.

Une réforme structurelle permettrait de mieux cibler les efforts. Séparer la gestion des infrastructures de l’exploitation des trains, tout en créant un organisme indépendant de réglementation de la sécurité, clarifierait les rôles et les responsabilités. Autoriser des opérateurs privés de fret agréés à accéder au réseau dans des conditions ouvertes pourrait attirer de nouveaux flux de marchandises, tandis que les chemins de fer pakistanais se concentreraient sur leurs services essentiels. Les ports secs et les terminaux pourraient attirer les investissements privés dans le cadre de concessions transparentes et concurrentielles, assorties de normes de performance et de pénalités clairement définies.

Des avancées rapides au cours des 24 prochains mois

• Supprimer les passages à niveau les plus dangereux des corridors ML-1 en construisant des passages souterrains ou des viaducs, en commençant près des grandes villes
• Terminer la clôture et les dispositifs de protection contre les intrusions sur les tronçons à haut risque afin de réduire les accidents et les vols
• Donner la priorité au renouvellement des voies et à la réhabilitation des ponts entre Karachi et Rohri, puis entre Rohri et Khanewal, où les retombées seront les plus importantes
• Moderniser la signalisation et les télécommunications sur les tronçons prioritaires pour stabiliser les horaires et accroître le débit
• Adapter les wagons de fret à des charges à l’essieu plus élevées et lancer des services ciblés pour le ciment, les céréales et les conteneurs
• Moderniser l’Académie de formation de Walton pour former à nouveau les conducteurs, les régulateurs et le personnel de maintenance aux nouveaux systèmes
• Publier chaque trimestre des tableaux de bord sur la ponctualité, les accidents, l’état des actifs et les volumes de fret transportés

Les risques à surveiller

La dette et le risque de change sont au premier plan. ML-1 générera des recettes en roupies, alors qu’une grande partie du financement sera libellée en devises étrangères. De fortes dévaluations peuvent peser sur les finances et contraindre à augmenter les tarifs voyageurs ou fret. Une combinaison de couverture du risque de change, d’un recours progressif au financement en monnaie nationale pour les lots suivants et d’une hausse des recettes d’exploitation provenant du fret réduirait l’exposition.

La sécurité et le climat constituent des contraintes concrètes. Les attaques contre les travailleurs ou les infrastructures retardent les projets et en augmentent les coûts. La protection des sites et des voies, ainsi que le dialogue avec les communautés riveraines, doivent faire partie du plan d’ingénierie. Les inondations ont submergé les voies et emporté des remblais. La conception devrait prévoir des remblais plus hauts, un meilleur drainage et des matériaux résistants à la chaleur et à l’eau.

La préparation à l’exploitation est souvent sous-estimée. Les nouvelles voies, les nouveaux ponts et les systèmes de signalisation n’apportent de valeur que si les équipes et les équipements peuvent les exploiter à leur plein potentiel. Des formations, de nouveaux régimes de maintenance et le matériel roulant adéquat doivent être prêts avant la mise en service de chaque tronçon. La modernisation de l’académie prévue dans ML-1 est aussi importante que le béton et l’acier, car ce sont les personnes qui font fonctionner les chemins de fer.

Points clés

• Les chemins de fer pakistanais accusent un déficit annuel important et leurs actifs sont largement dégradés, avec de fréquentes interruptions de service
• ML-1 moderniserait et dédoublerait l’axe Karachi-Peshawar, viserait une vitesse pouvant atteindre 160 km/h, supprimerait les passages à niveau et ajouterait un port sec à Havelian
• Les plans officiels prévoient trois lots, un coût de l’ordre de 6,7 à 6,8 milliards de dollars et d’importants gains de capacité et de sécurité
• Les retards s’expliquent par les changements de conception, la révision des coûts et l’absence d’accord sur les conditions de financement
• La Chine a ralenti ses nouveaux prêts et insisté sur la maîtrise des coûts, tandis qu’une mission de la Banque asiatique de développement a inspecté le tronçon Karachi-Rohri
• Un financement multilatéral imposerait des règles plus strictes pour les marchés publics et les garanties, pourrait entraîner des intérêts plus élevés et apporterait davantage de transparence
• Un réseau ferroviaire renforcé réduirait les coûts logistiques, soutiendrait des projets comme celui de Reko Diq et améliorerait les liaisons portuaires et régionales
• La réforme et l’entretien sont indispensables : supprimer les passages à niveau dangereux, moderniser la signalisation, réhabiliter les ponts et financer l’entretien
• Les mesures de gouvernance comprennent une politique nationale des transports assortie d’objectifs mesurables, une cellule commune chargée de la mise en œuvre et une répartition plus claire des rôles entre les infrastructures et l’exploitation
• Les principaux risques concernent l’exposition au change liée aux prêts en devises, les menaces pour la sécurité, la résilience climatique et la préparation des équipes et du matériel roulant