Bali suspend la conversion des terres agricoles après que les inondations ont révélé les risques d’un développement rapide

Un tournant après des inondations meurtrières

Bali s’apprête à geler la transformation de rizières productives en hôtels, villas et autres projets commerciaux, après que des inondations meurtrières ont mis en lumière le coût d’une urbanisation incontrôlée. Les dirigeants provinciaux indiquent que les nouveaux permis de conversion de terres agricoles seront suspendus en 2025. Le ministère indonésien des Affaires foncières a averti l’île qu’elle devait rétablir la superficie des terres agricoles protégées conformément aux normes nationales, sous peine de poursuites judiciaires. Cette évolution vise à protéger les vies humaines, à stabiliser les systèmes hydriques et à préserver les rizières qui façonnent l’identité de Bali autant que son approvisionnement alimentaire.

Le manque de zones agricoles protégées est au cœur de cette initiative. Le ministre des Affaires agraires et de l’Aménagement du territoire, également à la tête de l’Agence nationale des affaires foncières, Nusron Wahid, a approuvé le moratoire de Bali et demandé aux autorités locales d’ajouter environ 6 000 hectares de rizières. L’objectif comprend quelque 4 000 hectares pour remplacer les terres déjà perdues au profit de projets immobiliers, ainsi que 2 000 hectares supplémentaires pour atteindre les seuils minimaux de protection.

Deux désignations structurent le débat. Les terres agricoles durables (LP2B) correspondent aux rizières qui doivent rester consacrées à l’agriculture. Les zones agricoles durables destinées à la production alimentaire (KP2B) englobent aussi des réserves et des infrastructures de soutien, telles que les systèmes d’irrigation, les installations de stockage et les routes agricoles. La réglementation nationale prévoit que les provinces classent au moins 87 % de leurs rizières en LP2B et 90 % en KP2B. À Bali, ces parts atteignent environ 62 % pour les LP2B et 83 % pour les KP2B, bien en deçà des objectifs fixés par le gouvernement central pour préserver la sécurité alimentaire.

Les enjeux juridiques sont clairs. En vertu de la loi indonésienne de 2009 sur les terres agricoles durables, la conversion illégale de terres agricoles protégées est passible de cinq ans de prison. Le ministère estime que la création de nouvelles rizières permettrait à l’île de se remettre en conformité, de régulariser des conversions antérieures qui ne respectaient pas les règles et de rétablir des fonctions contribuant à réduire le risque d’inondation. Les autorités encouragent également les habitants et les promoteurs à privilégier les terrains non productifs pour les logements et à envisager l’habitat vertical afin de limiter l’empiètement sur les espaces verts.

La gestion des terres fait l’objet d’un examen plus attentif depuis que les inondations et glissements de terrain de septembre ont fait plus d’une douzaine de morts et endommagé des logements et des équipements publics. Les responsables de l’environnement ont lié la catastrophe à une combinaison de fortes pluies, d’une mauvaise gestion des déchets et de constructions non réglementées sur d’anciennes rizières et des versants. Selon les chiffres du gouvernement, Bali a perdu plusieurs centaines d’hectares de forêt au cours de la dernière décennie, ce qui réduit la capacité de l’île à absorber l’eau lors de précipitations extrêmes.

Ce qu’exige la loi et les lacunes de Bali

Pour comprendre l’urgence de la situation, il est utile de décrypter les sigles. Les LP2B sont des terres réservées à l’agriculture permanente. Elles sont strictement protégées afin de rester agricoles et de préserver une base de production rizicole dans les provinces. Les KP2B ont un périmètre plus large. Elles comprennent les terres agricoles, mais aussi les réserves, les canaux d’irrigation, les réservoirs, les routes agricoles et d’autres équipements indispensables à la viabilité de l’agriculture. Les provinces doivent respecter les seuils minimaux nationaux pour ces deux catégories, puis maintenir ces parts dans leurs plans d’aménagement du territoire.

Bali n’est conforme à aucun des deux objectifs. L’île ne protège qu’environ 62 % de ses rizières au titre des LP2B et quelque 83 % au titre des KP2B. Ces écarts expliquent pourquoi le ministère des Affaires foncières presse la province de recenser 6 000 hectares de nouvelles rizières. Atteindre cet objectif rétablirait les ratios de Bali et réduirait le risque que les collectivités locales ou les propriétaires fonciers soient sanctionnés pour des conversions illégales au sein de zones protégées.

Créer de nouvelles rizières ne consiste pas simplement à planter du riz sur n’importe quelle parcelle libre. Les autorités doivent repérer des zones continues reliées aux réseaux d’irrigation, éviter les versants exposés aux inondations et s’assurer qu’elles peuvent être desservies sans fragmenter les habitats. Si elle est bien menée, cette opération permettrait de remplacer une partie des rizières recouvertes de béton tout en préservant les infrastructures nécessaires à l’agriculture, notamment les canaux séculaires qui alimentent le système d’irrigation communautaire de Bali.

Pourquoi la conversion des terres agricoles aggrave les inondations

Les rizières, les forêts et les zones humides agissent comme des éponges en cas de fortes pluies. Les sols et les systèmes racinaires ralentissent l’eau, la répartissent sur les terrasses et en laissent une partie s’infiltrer. Le béton et les toitures produisent l’effet inverse. Lorsque les rizières cèdent la place aux villas et à l’asphalte, une plus grande quantité de pluie ruisselle rapidement vers l’aval. Sur les pentes raides, le déboisement ou l’aménagement de terrasses sans drainage adapté peuvent provoquer des glissements de terrain. Si les canaux et les égouts sont obstrués par des déchets, l’eau ne peut que se déverser dans les rues et les maisons.

L’agriculture balinaise a évolué pour gérer ces risques. Le subak, un système d’irrigation géré par la communauté et reconnu par l’UNESCO, coordonne les cycles de plantation et le partage de l’eau à l’échelle de bassins versants entiers. Ce système dépend de canaux préservés, de rizières en terrasses et de règles communes qui limitent les changements soudains d’affectation des sols. Lorsque les rizières sont morcelées pour y construire des bâtiments, les canaux du subak sont coupés. L’eau qui s’écoulait lentement sur les terrasses est alors détournée vers des canalisations, des buses ou des parkings incapables d’absorber un déluge.

Les autorités estiment que le couvert végétal de l’île est désormais trop réduit pour amortir les pluies extrêmes. Le ministère de l’Environnement et des Forêts a cité plusieurs bassins versants critiques, dont celui de l’Ayung, où la couverture forestière est passée bien en dessous du seuil minimal de 30 % recommandé par les spécialistes des bassins versants pour stabiliser les débits. Parallèlement, les constructions incontrôlées sur d’anciennes rizières ont réduit les surfaces disponibles pour absorber le ruissellement. Les déchets charriés par les cours d’eau pendant les tempêtes ont encore accru le risque en obstruant les voies d’écoulement.

Après les inondations, le ministre de l’Environnement et des Forêts, Hanif Faisol Nurofiq, a exhorté Bali à mettre fin à toute nouvelle conversion des terres et à faire des garanties environnementales un pilier de sa politique touristique. Lors de réunions avec les dirigeants provinciaux, il a souligné les enjeux et déclaré que l’île ne pourrait pas résister à des catastrophes à répétition si le développement continuait de grignoter les espaces verts.

Le ministre a déclaré : « J’espère vraiment qu’il mettra immédiatement fin aux conversions de terres à Bali. C’est extrêmement important. »

Les scientifiques s’attendent à ce que les épisodes de fortes pluies s’intensifient avec le réchauffement climatique. L’air plus chaud peut contenir davantage d’humidité, ce qui permet aux tempêtes de déverser plus d’eau en peu de temps. Là où les bâtiments ont remplacé les forêts et les rizières, les eaux de crue montent plus vite et atteignent des niveaux plus élevés. C’est pourquoi les responsables politiques associent désormais la protection des terres agricoles à la réduction des risques de catastrophe, ainsi qu’à la politique alimentaire.

L’avenir du tourisme face au durcissement des règles foncières

Le projet de Bali ne met pas fin au tourisme. Il modifie les lieux et les modalités de construction. La province cessera de délivrer des permis autorisant la conversion de rizières productives en hôtels, restaurants et villas. Selon les dirigeants locaux, les projets déjà autorisés par des permis valides pourront se poursuivre, mais les nouveaux projets commerciaux seront orientés hors des terres agricoles. Un examen technique conjoint des plans d’aménagement est en cours afin de veiller à ce que les cartes de développement tiennent compte du moratoire et de mettre à jour l’état de référence environnemental.

Le gouverneur I Wayan Koster présente cette évolution comme un engagement à long terme, en accord avec le plan centenaire de Bali. Il a demandé aux régents et aux maires de s’opposer à la conversion des terres agricoles pendant que la province achève les opérations liées aux inondations et actualise ses plans d’aménagement.

Le gouverneur Koster a déclaré : « Dès cette année, une consigne a été donnée à tous les chefs de district et à tous les maires de Bali. Une fois la gestion des inondations achevée, nous nous réunirons de nouveau pour veiller à ce qu’aucun nouveau permis ne soit délivré pour des hôtels, des restaurants ou d’autres équipements sur des terres productives, en particulier des rizières. Dès cette année, l’interdiction de convertir les terres s’inscrira dans le plan centenaire de Bali. À partir de 2025, aucune terre productive ne pourra être transformée en site commercial. »

Pour les promoteurs, la nouvelle politique favorise les projets sur des sites déjà aménagés, des parcelles urbaines vacantes et des terres non productives, à condition qu’ils ne perturbent pas les réseaux d’irrigation. Pour les professionnels du tourisme, elle protège les paysages de rizières qui attirent les visiteurs et nourrissent l’offre culturelle. Pour les habitants, elle devrait ralentir le rythme des constructions dans les zones exposées aux inondations et sur les versants escarpés. L’objectif est de mieux séparer les espaces agricoles des zones bâties, grâce à des permis qui tiennent compte des limites des bassins versants.

Le tourisme reste un pilier de l’économie de Bali, et les dirigeants provinciaux ont indiqué que la croissance devait aller de pair avec la protection de l’environnement. Ils estiment que préserver les rizières et les forêts ne constitue pas une contrainte pour le tourisme, mais un investissement dans les paysages, l’eau et le patrimoine culturel qui incitent les visiteurs à revenir.

La sécurité alimentaire et le subak en jeu

L’initiative du ministère des Affaires foncières concerne aussi le riz. L’Indonésie a fait de l’autosuffisance alimentaire une priorité afin de protéger les ménages des fluctuations des prix mondiaux et des ruptures d’approvisionnement. La contribution de Bali est modeste par rapport à celles de Java ou de Sumatra, mais les rizières de l’île approvisionnent les marchés locaux, stabilisent les prix dans les régences voisines et font vivre de nombreux habitants. Lorsque les rizières deviennent des villas, la nourriture et les revenus qu’elles produisaient disparaissent, et la province dépend davantage des livraisons venues d’ailleurs.

Maintenir les terres irriguées en production ne consiste pas seulement à préserver les parcelles. Il faut aussi protéger les canaux du subak et coordonner les communautés en amont et en aval. Les conseils du subak décident des calendriers de plantation, répartissent l’eau pendant la saison sèche et entretiennent les canaux qui rendent possible la culture en terrasses. Le réseau ne fonctionne que si les rizières restent d’un seul tenant et si les canaux ne sont pas coupés par des murs, des routes ou des restaurants construits en travers.

De grands projets d’infrastructure ont également suscité des inquiétudes. Les projets routiers peuvent libérer de la valeur économique, mais si les routes traversent les rizières en terrasses, des dizaines de nœuds du subak peuvent être perturbés simultanément. Les autorités indiquent que les nouvelles règles de protection des terres agricoles imposeront un examen plus approfondi des tracés et des mesures d’atténuation lorsque des terres agricoles ou des ouvrages d’irrigation sont concernés. L’objectif est de préserver l’intégrité du réseau qui modère les inondations, soutient l’agriculture et constitue un pilier de la vie culturelle balinaise.

Bali peut-elle ajouter 6 000 hectares de rizières ?

Atteindre l’objectif fixé par le ministère des Affaires foncières ne sera pas simple. De nouvelles rizières nécessitent de l’eau, une préparation des sols, des chemins d’accès pour les engins agricoles et des raccordements aux réseaux d’irrigation existants. Certaines terres pourraient être remises en culture en réhabilitant des parcelles en friche, en réaménageant les terrasses et en rouvrant des canaux d’irrigation fermés lors de conversions antérieures. D’autres gains pourraient provenir d’échanges de terres permettant de reclasser des terres non productives adaptées à l’agriculture, tout en orientant les nouveaux logements vers des zones déjà urbanisées.

Les zones où concentrer les efforts de restauration se dessinent peu à peu. D’après les données compilées par le Bureau national des affaires foncières, Bali a perdu plus de 6 500 hectares de rizières au profit d’autres usages entre 2019 et 2024, soit une baisse d’environ 1,5 % par an. La municipalité de Denpasar a enregistré le recul le plus marqué, perdant près de quatre rizières sur dix en six ans. Gianyar arrive en deuxième position en proportion des terres perdues. Tabanan, qui conserve une importante activité agricole, a connu un recul plus modéré au cours de cette période. Cette tendance laisse penser que la restauration sera particulièrement difficile dans les zones urbaines denses et plus réalisable là où les terres agricoles forment encore de vastes ensembles continus.

Où de nouvelles rizières pourraient-elles être aménagées ?

Les autorités devraient d’abord s’intéresser aux zones où les infrastructures d’irrigation sont toujours intactes, où l’approvisionnement en eau est fiable et où le regroupement des terres permettrait de créer des terrasses reliées entre elles plutôt que des parcelles isolées. Cela désigne notamment des régences fortement agricoles, comme Tabanan, ainsi que les zones tampons autour des rizières existantes à Badung et Gianyar. La cartographie devra aussi tenir compte des risques d’érosion et de la capacité des bassins versants à gérer des pluies plus abondantes.

Application des règles et coordination locale

Le moratoire de Bali ne fonctionnera que si les gouvernements des districts l’appliquent de manière cohérente. La loi de 2009 donne aux procureurs les moyens de poursuivre les conversions illégales à l’intérieur des zones protégées, avec des peines pouvant aller jusqu’à l’emprisonnement. La prévention devrait toutefois compter davantage que les sanctions. La province prévoit de renforcer les règles d’octroi des permis, de publier des cartes de zonage plus claires et d’associer les régents, les maires et les conseils du subak à une même démarche, afin que les limites des terres agricoles soient respectées dans chaque autorisation.

Les autorités ont également encouragé une évolution des modes d’habitat. Elles exhortent les habitants et les constructeurs à choisir des terres non productives pour les nouveaux logements et à envisager l’habitat vertical lorsque cela s’y prête. Des bâtiments plus hauts dans les zones déjà urbanisées peuvent absorber la croissance sans s’étendre sur les espaces verts. À proximité des cours d’eau, les constructions devront respecter des normes de gestion des eaux pluviales, notamment prévoir des bassins de rétention et des puits d’infiltration, afin de ralentir le ruissellement et de réduire les inondations.

Ce que les habitants et les constructeurs peuvent faire dès maintenant

En attendant que la province finalise ses règles, des mesures immédiates peuvent réduire les risques et soutenir la nouvelle politique. Elles augmentent les chances d’obtenir une autorisation pour les projets et renforcent la sécurité des quartiers en cas de fortes pluies.

• Vérifier le zonage avant d’acheter ou de construire. Confirmer si le terrain est classé LP2B ou KP2B et s’il accueille des canaux ou des réservoirs du subak.
• Construire sur des terres non productives et éviter les pentes et les berges exposées à l’érosion et aux crues soudaines.
• Concevoir les projets en tenant compte de l’eau. Prévoir des bassins de rétention, des noues végétalisées et des puits d’infiltration pour stocker davantage d’eau de pluie sur place.
• Se raccorder au réseau du subak. Si un projet est situé près de canaux, travailler avec les conseils du subak pour les protéger et, si nécessaire, modifier leur tracé sans perturber l’écoulement.
• Réduire les rejets de déchets. Éloigner les gravats et les ordures ménagères des cours d’eau et des égouts afin d’éviter les obstructions pendant les tempêtes.
• Envisager l’habitat vertical en zone urbaine pour répondre à la demande sans consommer d’espaces verts.
• Anticiper le changement climatique. Prévoir des épisodes de pluie plus intenses et dimensionner les systèmes de drainage en conséquence.

À retenir

• À partir de 2025, Bali cessera de délivrer des permis autorisant la conversion de rizières productives en projets commerciaux.
• Le ministère des Affaires foncières estime que Bali doit ajouter environ 6 000 hectares de rizières pour respecter les normes nationales de protection.
• La part des terres agricoles protégées est inférieure aux objectifs : environ 62 % pour les LP2B et 83 % pour les KP2B.
• La conversion illégale de terres agricoles protégées est passible de cinq ans de prison en vertu de la loi de 2009.
• Les autorités établissent un lien entre les récentes inondations meurtrières et les fortes pluies, la mauvaise gestion des déchets, les constructions sur les versants et la disparition des rizières et des forêts.
• Le ministre de l’Environnement et des Forêts, Hanif Faisol Nurofiq, a appelé à mettre fin à la conversion des terres, qu’il juge essentielle pour la sécurité et le tourisme.
• Le gouverneur I Wayan Koster a demandé aux dirigeants locaux de suspendre les nouveaux permis sur les terres productives et d’aligner les règles sur le plan centenaire de Bali.
• Selon les données disponibles, Bali a perdu plus de 6 500 hectares de rizières entre 2019 et 2024, le recul le plus marqué ayant été enregistré à Denpasar.
• La province encourage les constructions sur des terres non productives et l’habitat vertical afin de limiter l’étalement sur les espaces verts.
• La protection de l’irrigation par le subak et des terres agricoles est essentielle pour réduire les risques d’inondation et soutenir la sécurité alimentaire locale.