La guerre juridique en mer : la tentative de Pékin de réécrire les règles en mer de Chine méridionale

Un nouveau front dans la rivalité en mer de Chine méridionale

La Chine a ouvert un nouveau front en mer de Chine méridionale. Aux blocus de ses garde-côtes, aux essaims de milices maritimes et aux harcèlements aériens, Pékin ajoute désormais une stratégie visant à remodeler le paysage juridique, en présentant les Philippines comme un État qui enfreint les règles et la Chine comme la garante de l’ordre. Cette technique, souvent appelée « guerre juridique », consiste à utiliser des arguments juridiques et des lois nationales non pas seulement pour défendre une politique, mais pour donner une apparence de légitimité à des actions que d’autres États jugent coercitives ou contraires au droit international.

Le dernier point de friction porte sur la volonté de Manille d’inscrire ses droits maritimes dans la législation, conformément à la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM). En novembre 2024, les Philippines ont adopté la loi sur les zones maritimes (MZA) et la loi sur les voies de circulation archipélagiques (ASLA). La première définit les zones maritimes conformément à la CNUDM, et la seconde établit la procédure de désignation des routes que les navires et aéronefs étrangers doivent emprunter dans les eaux archipélagiques philippines. Manille a également intégré dans son droit interne la décision rendue en 2016 par le tribunal arbitral dans le différend qui l’opposait à la Chine. Pékin a riposté par des offensives juridiques, en déclarant des lignes de base droites autour du récif de Scarborough et en multipliant les déclarations selon lesquelles les mesures prises par les Philippines enfreignent le droit international. En mer comme dans les airs, les forces chinoises ont appuyé leur position par des patrouilles plus denses, des interceptions plus agressives et des incidents présentant un risque de collision.

Pourquoi Pékin réécrit le récit

Le récit de Pékin présente les Philippines comme un provocateur dont les nouvelles lois et les patrouilles déstabilisent la région. Qualifier d’illégales les actions de Manille sert plusieurs objectifs : discréditer les Philippines dans le pays et à l’étranger, épuiser leurs ressources au moyen de litiges juridiques et justifier un durcissement de l’action chinoise en invoquant une base légale. Cette méthode ne vise pas à obtenir gain de cause devant les tribunaux. Elle consiste à constituer un dossier de revendications, puis à imposer une « nouvelle normalité » en mer, tandis que les autres hésitent à faire monter la tension.

Que signifie la guerre juridique dans ce différend maritime ?

Dans les différends maritimes, la guerre juridique désigne l’utilisation, parfois abusive, d’instruments juridiques pour servir des objectifs stratégiques qui nécessiteraient autrement le recours à la force militaire. Elle peut passer par des lois nationales qui revendiquent une juridiction bien au-delà des limites admises par les autres États, par des arguments juridiques publics visant à façonner les perceptions ou par des recours internationaux destinés à contester les revendications de rivaux. En mer de Chine méridionale, cette tactique est étroitement liée aux opérations quotidiennes. Les navires des garde-côtes invoquent le droit chinois pour bloquer les missions de ravitaillement. Les bateaux des milices maritimes se présentent comme des navires de pêche civils tout en agissant de concert avec les forces chargées de faire appliquer la loi. Les communiqués de presse et les notes diplomatiques présentent les rivaux comme des contrevenants, alors même que la force sert à modifier la situation sur le terrain.

Pour de nombreux gouvernements, la référence centrale est la CNUDM, qui fixe les règles relatives aux mers territoriales, aux zones économiques exclusives (ZEE), aux plateaux continentaux et aux droits de passage. Pékin est partie à la CNUDM, tout comme Manille. Le différend découle d’interprétations très divergentes de certaines dispositions clés, ainsi que des revendications chinoises fondées sur des droits historiques que le tribunal arbitral de 2016 a jugés sans fondement dans la convention à l’intérieur de la ZEE d’un autre État.

Les nouvelles lois maritimes de Manille et leur importance

La MZA et l’ASLA des Philippines sont au cœur de cette nouvelle phase de frictions juridiques et opérationnelles. Elles visent à clarifier les droits et obligations découlant de la CNUDM et à aligner les pratiques nationales sur un corpus juridique que de nombreux États considèrent comme le fondement de l’ordre maritime.

Le rôle de la loi sur les zones maritimes

La MZA définit les zones maritimes des Philippines, notamment la mer territoriale, la zone contiguë, la ZEE et le plateau continental, selon les définitions de la CNUDM. En inscrivant ces dispositions dans la loi, Manille précise qu’elle revendique une ZEE pouvant s’étendre jusqu’à 200 milles marins à partir des lignes de base, sous réserve d’une délimitation avec les pays voisins lorsque les zones se chevauchent. La loi intègre également les conclusions de l’arbitrage de 2016 : certaines formations de la mer de Chine méridionale sont des rochers ou des hauts-fonds découvrants qui ne peuvent générer leur propre ZEE, et les revendications de droits historiques ne peuvent prévaloir sur la ZEE d’un autre État au regard de la CNUDM.

Ce que prévoit la loi sur les voies de circulation archipélagiques

L’ASLA établit un cadre pour la désignation de voies de circulation archipélagiques. Selon la CNUDM, les États archipels peuvent imposer aux navires et aéronefs étrangers d’emprunter des routes précises lors de leur passage dans leurs eaux, tout en garantissant un passage sûr et continu. Pour les Philippines, les détails comptent : les routes et les conditions influent sur les itinéraires des navires militaires et des garde-côtes étrangers, leur proximité avec les zones sensibles et la capacité de Manille à faire respecter les règles de sécurité et de protection de l’environnement. Le comportement récent de Pékin laisse penser qu’il cherche à peser sur ces choix en banalisant la présence et les trajectoires de navires chinois près de Luçon et dans les eaux archipélagiques philippines.

La riposte de Pékin, des lignes de base à une réserve naturelle

Quelques semaines après l’adoption des nouvelles lois par Manille, la Chine a déclaré des lignes de base droites autour du récif de Scarborough. Les lignes de base droites sont utilisées dans des circonstances limitées, notamment le long de côtes profondément échancrées ou bordées d’îles. Les appliquer à une formation maritime isolée, puis revendiquer comme eaux intérieures les eaux situées à l’intérieur de ces lignes, est largement considéré comme incompatible avec la CNUDM. En 2016, le tribunal arbitral a qualifié Scarborough de rocher ne pouvant générer sa propre ZEE et a conclu que le récif se trouvait dans la ZEE des Philippines, tout en reconnaissant aux pêcheurs des deux pays un accès traditionnel aux zones de pêche.

Le récif de Scarborough et la manœuvre des lignes de base droites

La déclaration de lignes de base droites autour de Scarborough n’a pas modifié le statut juridique reconnu par la plupart des États, mais elle a fourni à Pékin un argument pour justifier un contrôle plus strict et contrer les patrouilles philippines. Dans ses déclarations, la Chine a affirmé que les déplacements des Philippines enfreignaient le droit chinois et que des mesures de contrôle étaient nécessaires. Manille, soutenue par de nombreux gouvernements, a rejeté ces affirmations, estimant qu’elles n’avaient aucun fondement dans la CNUDM.

La nouvelle réserve naturelle et le prétexte de la conservation

En septembre 2025, les autorités chinoises ont annoncé leur projet de réserve naturelle sur le récif de Scarborough, couvrant des milliers d’hectares de récifs coralliens et située près de l’entrée du lagon. Présentée au nom de la protection de l’environnement, cette initiative a été qualifiée par des responsables philippins de tentative d’ancrer le contrôle administratif chinois à l’intérieur de la ZEE des Philippines et d’en écarter les pêcheurs philippins.

Le conseiller philippin à la sécurité nationale, Eduardo Año, a condamné le projet et accusé la Chine de se servir de la conservation comme d’un écran pour masquer une occupation. Il a déclaré que cette initiative était illégale et prévenu que Manille ne l’accepterait pas.

Eduardo Año, conseiller philippin à la sécurité nationale, a qualifié le projet chinois de réserve à Scarborough d’« ouvertement illégal », dénonçant un prétexte ouvrant la voie à une occupation à terme.

Au ministère des Affaires étrangères, le secrétaire adjoint Marshall Louis Alferez a rappelé que Manille était habilitée à gérer la protection de l’environnement dans ses eaux.

Marshall Louis Alferez, haut responsable des affaires maritimes et océaniques au ministère des Affaires étrangères, a déclaré que Scarborough faisait partie intégrante du territoire philippin et que les Philippines étaient seules habilitées à y établir des zones protégées.

Des experts régionaux décrivent cette réserve comme un cas classique de guerre juridique. Elle permet de créer des règles et une signalisation nationales, puis contraint les autres à choisir entre l’acquiescement et la confrontation. Selon un analyste, l’objectif est d’imposer une situation de fait en mer au moyen d’un contrôle administratif, tout en affirmant que les mesures sont légales et défensives.

Pressions en mer et dans les airs : des tactiques qui flirtent avec les limites des règles de sécurité

Les interventions chinoises sont devenues plus dangereuses autour des formations maritimes philippines, en particulier sur les récifs Second Thomas et Sabina, ainsi qu’à Scarborough. Des navires philippins ont signalé des collisions, des approches agressives à courte distance et des tirs répétés de canons à eau. En 2024, près du récif Sabina, un navire des garde-côtes philippins et un navire chinois sont entrés en collision lors de ce que Manille a décrit comme une mission de routine. Début 2025, des navires chinois ont coupé la route à un navire philippin, avant de tirer au canon à eau sur un bateau de recherche philippin et de le frôler. Lors d’un autre incident, deux navires chinois se sont percutés en tentant de bloquer un navire philippin, illustrant l’intensité et la confusion des manœuvres à courte distance.

Ces activités mettent en jeu la Convention de 1972 sur le règlement international pour prévenir les abordages en mer (COLREGS), à laquelle les deux gouvernements ont adhéré. Le tribunal arbitral saisi par les Philippines contre la Chine a souligné que les COLREGS, règles de sécurité appliquées dans le monde entier, doivent primer sur les impératifs de maintien de l’ordre lorsque des navires risquent d’entrer en collision. Les signalements en provenance des Spratleys et de Scarborough font état d’un comportement contraire aux COLREGS : les approches rapprochées, les navires qui coupent dangereusement la route d’autres bâtiments et les tirs de canons à eau accroissent le risque de collision.

Les forces chinoises ont également exercé des pressions sur des aéronefs philippins. Des responsables philippins ont indiqué qu’un hélicoptère militaire avait volé à environ trois mètres d’un avion de surveillance des pêches près de Scarborough, sans répondre aux appels radio. D’autres cas font état d’aéronefs chinois ayant suivi ou harcelé des patrouilles philippines au-dessus des Spratleys. Ces actions vont à l’encontre des règles élémentaires de sécurité aérienne et des recommandations de l’Organisation de l’aviation civile internationale.

Pékin justifie nombre de ces actions en les présentant comme des opérations de contrôle légales dans des eaux qu’il considère sous juridiction chinoise. Un porte-parole des garde-côtes chinois a répété ce message après des affrontements près du récif Sabina.

Geng Yu, porte-parole des garde-côtes chinois, a déclaré qu’un navire philippin était « entré illégalement » dans les eaux d’un récif de la mer de Chine méridionale et que les unités chinoises avaient « pris des mesures de contrôle… conformément à la loi ».

Les responsables philippins rétorquent que les navires et les aéronefs chinois opèrent dans des zones où Manille exerce des droits souverains en vertu de la CNUDM, et que Pékin cherche à intimider. Un haut responsable philippin des garde-côtes a déclaré qu’un récent tir de canon à eau avait gravement endommagé un bateau de pêche et blessé un membre d’équipage, atteint par des éclats de verre. Les analystes préviennent que les confrontations permanentes, conjuguées à une présence accrue au large de Luçon, visent à banaliser les trajectoires chinoises. Des responsables philippins de la défense décrivent la présence de navires chinois « en maraude délibérée » le long de routes susceptibles d’être proposées ultérieurement comme voies de circulation officielles en vertu du droit philippin.

Pourquoi les voies de circulation archipélagiques et la présence délibérée comptent

Les voies de circulation archipélagiques constituent un régime spécifique de la CNUDM qui permet à un État archipel de canaliser le trafic étranger sur des routes désignées. Les navires et aéronefs qui empruntent ces voies bénéficient d’une forme de passage continu et rapide, similaire au passage en transit dans les détroits servant à la navigation internationale. L’État peut établir des dispositifs de séparation du trafic et des règles de sécurité, mais il ne peut restreindre le passage pour des raisons politiques ni exiger une autorisation préalable.

Pour Manille, il s’agit de tracer des routes qui répondent à la fois aux impératifs de sécurité et de sûreté. Pour Pékin, des trajectoires régulières dans les eaux philippines permettent de constituer un précédent auquel se référer lorsque Manille officialisera ses voies de circulation. La présence permanente au large de Zambales, les incursions plus profondes dans les eaux philippines et les trajectoires parallèles correspondant aux désignations probables servent toutes un objectif. Si la Chine parvient à affirmer que ces routes sont normales et largement empruntées, elle pourra plaider pour leur inclusion et pour des conditions favorables à ses opérations.

Le récif de Scarborough occupe une position stratégique dans la ZEE des Philippines, à proximité de grandes routes maritimes et de Luçon. En associant des mesures juridiques comme les lignes de base et le projet de réserve naturelle à des patrouilles persistantes et à des sorties aériennes, la Chine dispose d’un ensemble de moyens pour consolider son contrôle. Chaque initiative est présentée comme une mesure légale de gestion ou de sécurité, même lorsque d’autres États en contestent le fondement juridique.

Le paysage juridique après 2016 et le débat sur la ligne en neuf traits

La sentence arbitrale rendue en 2016 dans l’affaire portée par les Philippines est définitive au regard des procédures prévues par la CNUDM. Elle a conclu que les droits historiques revendiqués par la Chine à l’intérieur de la ligne en neuf traits n’avaient aucun effet juridique dans la ZEE d’un autre État. Elle a également établi qu’aucune des formations des Spratleys ne pouvait générer une ZEE et que le récif de Scarborough était un rocher ne pouvant générer sa propre ZEE. Le tribunal a estimé que la Chine avait entravé la pêche traditionnelle à Scarborough et empêché illégalement les Philippines d’explorer les ressources en hydrocarbures.

La Chine a rejeté la sentence et poursuivi ses revendications, tandis que de nombreux États ont cité la décision pour préciser leur position. Depuis 2019, une série de notes diplomatiques a exposé les interprétations juridiques des gouvernements, dans le cadre d’un processus que certains qualifient de bataille des notes. Ces échanges ont clarifié les positions sur les zones maritimes, les droits historiques et le statut des formations maritimes. Ils n’ont pas réglé la question de la souveraineté sur les rochers et les récifs, que le tribunal n’avait pas tranchée, mais ils ont mieux délimité les contours du différend.

Les opérations de liberté de navigation menées par les États-Unis et les transits de pays partenaires soulignent leur soutien aux droits de navigation. Leur capacité à modifier les comportements fait débat, mais elles maintiennent l’attention sur les questions juridiques. Des universitaires européens estiment que les États d’Asie du Sud-Est parties aux différends doivent continuer à aligner leurs revendications sur la CNUDM et à défendre leurs arguments par le droit et la diplomatie. Ils appellent également les États-Unis à ratifier la CNUDM afin de renforcer leur position.

Comment la Chine modifie les règles avec ses lois sur les garde-côtes

Le droit interne est au cœur de la stratégie de Pékin. La loi chinoise de 2021 sur les garde-côtes comporte des dispositions autorisant l’usage de la force contre des navires gouvernementaux étrangers dans les eaux que la Chine estime relever de sa juridiction. Elle autorise également les garde-côtes à prendre des mesures coercitives dans des zones mal définies, une position rejetée par de nombreux États, car elle s’applique à des espaces bien plus vastes que ceux reconnus par la CNUDM.

En juin 2024, la Chine a publié de nouvelles procédures administratives d’application de la loi pour les garde-côtes, souvent désignées sous le nom d’ordonnance n° 3. Ce texte autorise les commandants à détenir des navires et du personnel étrangers pendant 30 jours, ou 60 jours dans les affaires complexes, s’ils se trouvent dans des eaux que la Chine considère comme relevant de sa juridiction. Or, cette juridiction n’est pas clairement définie. Du point de vue de Manille, le risque est que des militaires, des scientifiques ou des pêcheurs philippins soient détenus à l’intérieur de la ZEE des Philippines sur la base d’une interprétation unilatérale du droit par la Chine. Après l’entrée en vigueur de cette nouvelle réglementation, les garde-côtes chinois ont joué un rôle plus direct près des récifs Second Thomas et Sabina, prenant dans certaines opérations la place des milices maritimes. Cela réduit l’ambiguïté sur l’identité des responsables, tout en augmentant le risque de confrontation entre navires d’État.

Ces outils juridiques s’accompagnent d’une communication stratégique et de mesures administratives comme le projet de réserve à Scarborough. Au total, ils forment un ensemble destiné à afficher une capacité de gouvernance et à pousser les autres à accepter des règles définies à Pékin.

Que peuvent faire les Philippines et leurs partenaires pour contrer la guerre juridique ?

Manille dispose de plusieurs moyens de riposte sans provoquer d’escalade militaire. Premièrement, elle peut continuer à aligner ses lois nationales sur la CNUDM, publier des règles détaillées pour les voies de circulation archipélagiques et consigner chaque action chinoise contraire à la convention. Des dossiers détaillés sur les incidents, comprenant les données radar, les journaux des communications radio et des vidéos, permettent de mettre en évidence les comportements qui enfreignent les COLREGS et les règles de sécurité aérienne.

Deuxièmement, Manille peut poursuivre sa politique de transparence. Rendre publics les incidents et les arguments juridiques entrave les tentatives de présenter les opérations de contrôle comme de simples mesures administratives. Les organismes philippins publient plus activement des images des confrontations et déposent davantage de protestations diplomatiques.

Troisièmement, les partenaires peuvent réaffirmer la primauté du droit international. Ils peuvent notamment soutenir les opérations légales des organismes philippins dans la ZEE, mener des opérations de présence affirmant les droits de navigation et coordonner des protestations diplomatiques citant des dispositions précises de la CNUDM. Saisir les instances internationales lorsque c’est possible permet de maintenir l’attention sur le droit, même lorsque son application est difficile.

Quatrièmement, les États d’Asie et d’Europe partageant les mêmes vues peuvent maintenir la pression par des voies juridiques et diplomatiques. Continuer à envoyer aux Nations unies des notes rejetant les revendications excessives de droits historiques et précisant les revendications maritimes contribue à consolider le cadre juridique. Une assistance technique aux garde-côtes et aux organismes de gestion des pêches d’Asie du Sud-Est renforce leur capacité à documenter les incidents et à appliquer des procédures conformes au droit.

Cinquièmement, les gouvernements peuvent envisager des mesures économiques et commerciales pour réagir aux actions en mer qui enfreignent le droit international. Des mesures proportionnées, appliquées avec prudence et liées à des violations précises, peuvent renchérir le coût des comportements illégaux. Des formations régionales à la collecte de preuves, à la poursuite des infractions maritimes et à la surveillance environnementale peuvent également renforcer l’obligation de rendre des comptes.

Enfin, la coopération continue avec les alliés contribue à prévenir les erreurs de calcul. Les États-Unis ont réaffirmé que toute attaque contre les forces armées, les navires publics ou les aéronefs philippins dans le Pacifique, y compris en mer de Chine méridionale, entraînerait l’application des engagements de défense mutuelle. Le Japon, l’Australie et les partenaires européens ont intensifié leurs activités maritimes et le renforcement des capacités. L’objectif n’est pas la confrontation, mais la consolidation de l’ordre juridique afin que les différends soient gérés sans coercition.

À retenir

• La Chine a intensifié sa guerre juridique en s’appuyant sur des revendications juridiques, les pouvoirs nationaux de ses garde-côtes et des mesures administratives pour contester les nouvelles lois maritimes philippines.
• La loi philippine sur les zones maritimes et la loi sur les voies de circulation archipélagiques sont conformes à la CNUDM et intègrent la sentence arbitrale de 2016.
• Pékin a déclaré des lignes de base droites autour du récif de Scarborough et dévoilé un projet de réserve naturelle que les responsables philippins jugent illégal.
• Les incidents en mer et dans les airs sont devenus plus dangereux, avec des actions contraires aux COLREGS et aux règles élémentaires de sécurité aérienne.
• La loi chinoise de 2021 sur les garde-côtes et les procédures d’application de 2024 élargissent les possibilités de détention et de recours à la force dans des zones que d’autres États considèrent comme des eaux philippines.
• La sentence de 2016 a rejeté les revendications de droits historiques à l’intérieur de la ZEE d’un autre État et qualifié Scarborough de rocher ne disposant pas de sa propre ZEE.
• La présence persistante près de Luçon et dans les eaux archipélagiques semble viser à banaliser des routes susceptibles d’influencer la désignation des voies de circulation.
• Les mesures de riposte comprennent l’alignement sur la CNUDM, la publication transparente des incidents, la coordination diplomatique, des opérations de présence conformes au droit et le renforcement des capacités régionales.