La Corée face à la hausse des allocations chômage et aux inquiétudes liées à la fraude

Un filet de sécurité sous pression

L’assurance chômage sud-coréenne joue exactement le rôle attendu d’un filet de sécurité, mais la facture augmente rapidement. Les prestations mensuelles ont atteint environ 1 100 milliards de wons en septembre, soit une hausse de 10,9 % sur un an, selon le ministère de l’Emploi et du Travail. C’est le huitième mois consécutif au-dessus de 1 000 milliards de wons, la plus longue période jamais enregistrée. La seule période précédente comparable remonte à la pandémie de Covid-19, en 2021. La dégradation du marché du travail, le vieillissement démographique et la fracture entre emplois stables et précaires ont conjugué leurs effets pour faire augmenter la demande de prestations.

Lancé en 1995, le dispositif verse jusqu’à 60 % du salaire moyen perçu au cours des trois derniers mois d’activité. Il fournit un revenu temporaire et une aide à la recherche d’emploi. Pour beaucoup, il a été essentiel. Choi, 33 ans, a démissionné après plusieurs mois sans salaire et s’est appuyé sur le programme pendant ses recherches. Dans un entretien, il a expliqué ce que cela avait représenté pour lui.

Choi a indiqué que cette aide, d’environ 2 millions de wons par mois pendant six mois, lui avait permis de retrouver un emploi dans de bonnes conditions. Il a décrit le répit qu’elle lui avait apporté pendant une période difficile.

Ces prestations m’ont permis de prendre mon temps et de préparer soigneusement la suite.

Des économistes de l’Institut coréen de développement ont averti que la raréfaction des emplois de qualité et la polarisation du marché du travail pèsent sur l’emploi. Le gouvernement a augmenté ses dépenses pour soutenir les embauches et protéger les travailleurs. Le débat s’intensifie sur la manière de concilier protection, incitations à reprendre le travail et santé financière du fonds.

Comment fonctionne l’assurance chômage en Corée

En Corée, il faut généralement avoir récemment cotisé à l’assurance emploi, justifier d’une cessation d’activité dans des circonstances ouvrant droit aux prestations et rechercher activement un emploi. Depuis cette année, une personne ayant cotisé au moins 180 jours au cours des 18 derniers mois peut y prétendre, et le nombre de demandes successives n’est pas plafonné à vie. C’est un point central du débat actuel. Les données officielles montrent que le nombre de bénéficiaires récurrents, définis comme les personnes ayant perçu des prestations au moins trois fois en cinq ans, est passé de 100 491 en 2021 à 112 823 en 2024.

Les modalités des prestations font également l’objet d’un examen critique. Un groupe de réflexion, le Pi Touch Institute, a pointé une inversion des revenus au bas de l’échelle salariale. L’allocation chômage mensuelle minimale s’élève à 1,89 million de wons, tandis que le salaire net d’une personne à temps plein rémunérée au salaire minimum pour 209 heures de travail atteint environ 1,84 million de wons. Selon l’institut, verser aux demandeurs d’emploi davantage qu’à certains salariés à temps plein risque d’encourager l’aléa moral et d’affaiblir les incitations à travailler.

Dans un communiqué, le Pi Touch Institute a jugé cet écart de revenus inhabituel parmi les économies développées.

Cette inversion des revenus, par laquelle les chômeurs perçoivent davantage que les salariés à temps plein rémunérés au salaire minimum, est à la fois inhabituelle et alarmante. La Corée est le seul pays de l’OCDE où existe ce type de distorsion.

Les organisations patronales ont exprimé des préoccupations similaires quant aux critères d’éligibilité peu stricts et aux modalités d’approbation des prestations. La Fédération des entreprises de Corée a évoqué des taux d’approbation proches de 99,7 %. Selon elle, le dispositif, dans sa forme actuelle, permet d’obtenir trop facilement des prestations tout en incitant peu à reprendre rapidement un emploi. Elle a proposé d’abaisser le montant minimal des prestations, de réduire celles des bénéficiaires récurrents et de durcir les critères d’éligibilité en allongeant la période de référence de l’assurance emploi et la durée de cotisation requise.

À ses yeux, la facilité d’accès et le montant minimal ont créé un dispositif généreux et prévisible pour les bénéficiaires, mais difficile à maintenir alors que l’économie ralentit et que la population vieillit.

Avec un taux d’approbation des demandes d’allocation chômage pouvant atteindre 99,7 %, le dispositif est conçu de fait de telle manière que presque tous les demandeurs sont jugés éligibles. Des réformes sont nécessaires, comme la baisse d’un montant minimal excessivement élevé et la réduction des prestations versées aux bénéficiaires récurrents, afin de mettre en place un cadre plus rationnel et davantage incitatif. La fédération a également suggéré de faire passer la période de référence de 18 à 24 mois et la durée de cotisation requise de 180 jours à 12 mois.

La tension fondamentale est évidente. Un filet de sécurité doit protéger les personnes lorsqu’elles perdent pied, y compris en période de ralentissement généralisé. Mais si le montant minimal est trop élevé et l’accès trop facile, les coûts augmentent et l’incitation à accepter des emplois moins bien rémunérés peut s’affaiblir, surtout à la marge.

Les cas de fraude mettent le système à l’épreuve

La vigilance accrue face à l’aléa moral s’est conjuguée à une hausse des fraudes avérées. Les autorités ont recensé 17 246 cas de fausses déclarations jusqu’en août cette année, pour un montant total d’environ 23 milliards de wons. Le recouvrement reste difficile : environ deux tiers des sommes ont été récupérés à ce jour. Le montant des demandes frauduleuses a augmenté ces dernières années, passant de 28,2 milliards de wons en 2021 à 32,2 milliards en 2024. Dans le même temps, les responsables indiquent que les bénéficiaires signalent moins souvent leurs erreurs de leur propre initiative.

Certains cas ont suscité l’indignation de l’opinion publique. À Daejeon, un groupe de bénéficiaires a été surpris en vacances à l’étranger alors qu’il déclarait effectuer en Corée les démarches obligatoires de recherche d’emploi. Les réseaux sociaux et les plateformes vidéo ont également vu apparaître des guides expliquant comment démissionner tout en restant éligible. Ces contenus soulignent souvent la faiblesse des critères d’approbation et le peu de vérifications concernant les démarches de recherche d’emploi. Des parlementaires et des responsables budgétaires ont appelé à renforcer la surveillance, à accélérer le recouvrement des versements indus et à réformer le dispositif pour freiner l’augmentation des demandes récurrentes.

Concilier une aide rapide et des garanties solides n’est pas simple. Verser rapidement les prestations, en particulier dans les périodes difficiles, limite les préjudices subis par les ménages. Mais cela peut aussi ouvrir la voie aux fausses demandes et au détournement des règles. Cette tension existe dans de nombreux pays. Pour la Corée, la question est de savoir quelle combinaison de critères, d’outils de vérification et de sanctions peut réduire les abus sans écarter les personnes qui ont réellement besoin d’aide.

Comment d’autres pays luttent contre les abus

L’expérience internationale montre qu’il faut combiner des critères d’éligibilité stricts, une vérification rigoureuse de l’identité, plusieurs niveaux de contrôle et des sanctions fermes en cas de fraude. Aux États-Unis, les agences pour l’emploi des États exigent des attestations hebdomadaires, des justificatifs de recherche d’emploi et des documents sur les revenus. Les fraudes avérées donnent généralement lieu à un remboursement et à des pénalités, et, dans les cas graves, à des poursuites pénales. Le département de l’Emploi de l’État de Washington décrit une procédure officielle de signalement des fraudes à l’usurpation d’identité, les étapes d’enquête menées par un service spécialisé et la possibilité de poursuites. Le département du Travail du Connecticut détaille les procédures de recouvrement des trop-perçus, les amendes et l’exclusion du dispositif pour les personnes qui fournissent de fausses informations ou dissimulent des revenus. Les déclarations des employeurs et les audits font partie des contrôles.

Les forces de l’ordre ont également engagé des poursuites liées à des agents publics. Dans le comté de Los Angeles, les procureurs ont inculpé 13 employés du comté pour vol aggravé, après qu’ils ont frauduleusement perçu des allocations chômage pendant la pandémie tout en continuant à toucher leur salaire. Chacun risque une peine de prison en cas de condamnation. Les enquêtes ont mis au jour des pertes de plusieurs millions de dollars chez des employeurs publics, liées à la fraude aux allocations chômage durant cette période. Ces procédures montrent que les conséquences peuvent être lourdes et rendues publiques.

Le contrôle financier constitue un niveau de surveillance supplémentaire. Le réseau américain de lutte contre la criminalité financière publie une liste de termes clés pour aider les banques à repérer les activités suspectes, notamment celles liées à la fraude à l’assurance chômage. Lorsque les établissements financiers utilisent ces termes dans leurs signalements, les enquêteurs peuvent suivre les réseaux qui déplacent les prestations détournées, souvent au-delà des frontières. Cette coopération accélère le recouvrement des fonds et dissuade les réseaux criminels.

Même avec des outils robustes, le recouvrement reste difficile. Pendant la pandémie, le Bureau américain de la responsabilité gouvernementale a estimé que les pertes dues à la fraude aux allocations chômage dépassaient 100 milliards de dollars. Les auditeurs et les inspecteurs généraux ont appelé à des contrôles plus fréquents, à des vérifications d’identité plus rigoureuses et à une meilleure coordination entre les États et le gouvernement fédéral. Une autre leçon de la pandémie est que des délais de prescription courts peuvent limiter les poursuites, raison pour laquelle certains parlementaires ont voulu les prolonger. Ces expériences montrent à quel point l’argent peut facilement s’échapper lorsque les systèmes privilégient la rapidité au détriment des vérifications, et combien il est difficile de le récupérer ensuite.

Les prestations découragent-elles le travail ou facilitent-elles les transitions ?

Le débat coréen est souvent présenté comme un choix entre la protection des travailleurs et la prévention de la dépendance aux aides. La réalité est plus nuancée. Pour de nombreux chômeurs, les prestations amortissent un choc temporaire, préservent leur consommation et leur permettent de trouver un emploi qui leur correspond mieux. Selon des données parlementaires, le taux d’emploi s’est amélioré ces dernières années après la fin des prestations de recherche d’emploi, passant de 26,9 % en 2021 à 33,4 % cette année. La tendance est positive, même si elle coexiste avec une hausse du nombre de bénéficiaires récurrents et des montants liés à la fraude.

Les économistes du travail soulignent que les incitations comptent surtout à la marge. Une allocation minimale généreuse peut réduire la pression à accepter immédiatement des emplois mal rémunérés ou instables, ce qui peut être souhaitable si cela favorise une meilleure adéquation entre les compétences et les postes. Elle peut aussi prolonger les périodes de chômage pour certaines personnes, surtout lorsque l’écart entre les prestations et les salaires proposés est faible. Cet effet peut être plus marqué chez les jeunes ou les travailleurs peu expérimentés, confrontés à un important décalage entre leurs compétences et les emplois disponibles.

Le marché du travail coréen traverse une transformation plus large. Les évolutions démographiques, le développement des services à forte valeur ajoutée et la diffusion rapide de l’intelligence artificielle redessinent la demande. Une part importante des jeunes est sans emploi ou prépare des concours en attendant de trouver un poste qui lui convienne mieux. Des éditorialistes et des spécialistes des politiques publiques ont plaidé pour développer la formation aux compétences liées aux données et à l’automatisation, et pour renforcer la coordination entre les universités régionales et les employeurs. L’objectif est de transformer les périodes de recherche d’emploi en formations structurées, afin que les prestations soutiennent non seulement la consommation, mais aussi un retour à l’emploi mesurable.

Des règles qui récompensent une préparation active et vérifiable au retour à l’emploi peuvent contribuer à concilier ces objectifs. Par exemple, les journaux de recherche d’emploi peuvent être associés à la participation à des formations agréées, à de courts apprentissages ou à des projets menés avec des employeurs. Les vérifications peuvent être renforcées sans rendre la procédure punitive. L’essentiel est de durcir les contrôles là où le risque de fraude est le plus élevé, tout en maintenant un accès rapide pour les personnes dont la cessation d’activité ouvre clairement droit aux prestations.

Les pistes de réforme à l’étude

Les responsables politiques et les organisations patronales ont évoqué des changements qui rapprocheraient davantage le système coréen des pratiques d’autres économies avancées, tout en préservant un accès rapide pour les personnes qui remplissent réellement les critères. Les pistes comprennent une réforme des conditions d’éligibilité, des vérifications plus strictes et de meilleures incitations à reprendre le travail. Un ensemble équilibré pourrait combiner plusieurs des mesures suivantes.

• Ajuster le montant minimal des prestations afin qu’il ne dépasse pas le salaire net habituel d’un salarié à temps plein rémunéré au salaire minimum, et le réexaminer régulièrement pour maintenir cet équilibre.
• Mettre en place un barème progressif pour les bénéficiaires récurrents, en réduisant le taux de remplacement ou la durée des versements pour les personnes qui présentent plusieurs demandes au cours d’une période donnée, tout en protégeant celles qui ont subi un licenciement avéré dans des secteurs en difficulté.
• Étendre de 18 à 24 mois la période de référence pour le décompte des jours cotisés et porter de 180 jours à 12 mois la durée de cotisation requise, comme le proposent certaines organisations patronales, en prévoyant des exceptions pour les interruptions documentées liées aux soins, à la santé et à d’autres motifs.
• Renforcer la vérification de l’identité lors de la demande et des attestations hebdomadaires ou bimensuelles, notamment par des recoupements avec les déclarations fiscales et les fiches de paie, la vérification de la localisation des démarches de recherche d’emploi déclarées et des audits aléatoires des demandes présentant des anomalies.
• Accroître les sanctions en cas de fraude avérée, en recourant à des amendes civiles, à une exclusion temporaire et au recouvrement par compensation avec les remboursements d’impôts, tout en garantissant les droits de la défense et des voies de recours clairement définies.
• Investir dans l’analyse des données afin de repérer les schémas suspects, comme plusieurs demandes liées au même compte bancaire ou au même appareil, des demandes répétées dans différentes régions ou une hausse soudaine provenant d’un seul employeur.
• Exiger des employeurs qu’ils déclarent rapidement les fins de contrat et les données salariales par un canal numérique simplifié, afin de réduire le délai permettant les usurpations d’identité et les fausses déclarations sur les motifs de cessation d’activité.
• Proposer des primes de retour à l’emploi aux bénéficiaires qui reprennent rapidement une activité et conservent leur poste plusieurs mois, une mesure qui a permis dans d’autres pays de raccourcir les périodes de chômage.
• Élargir l’accès à des formations de qualité directement liées aux recrutements, en subordonnant les prestations à la participation et à l’achèvement vérifiés de ces formations.
• Protéger les lanceurs d’alerte et encourager les corrections spontanées en réduisant les sanctions lorsque les bénéficiaires signalent rapidement leurs erreurs.

Beaucoup de ces mesures sont déjà connues des agences étrangères qui ont dû faire face à de fortes hausses de la fraude. Aux États-Unis, par exemple, les agences des États ont renforcé les vérifications d’identité pendant la pandémie de Covid-19, collaboré avec les banques sur les signalements d’activités suspectes et engagé des poursuites pénales contre des agents publics ayant détourné des prestations. Les institutions coréennes peuvent adapter ces outils au contexte local et nouer des partenariats entre le ministère du Travail, les autorités fiscales, les banques et les procureurs pour combler les lacunes.

En bref

• Les versements d’allocations chômage ont atteint environ 1 100 milliards de wons en septembre, pour le huitième mois consécutif au-dessus de 1 000 milliards, dans un contexte de marché du travail morose et de vieillissement démographique.
• Le dispositif verse jusqu’à 60 % des salaires récents et autorise les demandes répétées si les cotisations récentes sont suffisantes ; les taux d’approbation seraient proches de 99,7 %.
• L’allocation minimale de 1,89 million de wons dépasse désormais le salaire net d’un salarié à temps plein rémunéré au salaire minimum, ce qui, selon un groupe de réflexion, risque d’encourager l’aléa moral et de fausser les revenus.
• Jusqu’en août, plus de 17 000 cas de fraude avérée représentaient environ 23 milliards de wons ; près des deux tiers des fonds ont été récupérés et les signalements spontanés sont en baisse.
• Les pratiques internationales mettent l’accent sur des critères d’éligibilité plus stricts, des vérifications d’identité renforcées, des audits ciblés et des sanctions fermes, ainsi que sur une coopération étroite avec les autorités de contrôle financier.
• En Corée, les pistes de réforme comprennent la baisse du montant minimal, la réduction des prestations versées aux bénéficiaires récurrents, l’allongement de la durée de cotisation requise et l’amélioration des vérifications.
• Des formations liées aux prestations et des primes de retour à l’emploi pourraient raccourcir les périodes de chômage et améliorer l’adéquation entre les compétences et les postes, notamment pour les jeunes et les travailleurs en milieu de carrière.
• Les responsables politiques doivent trouver le bon équilibre entre la protection des ménages pendant les transitions et la préservation de l’intégrité et de la viabilité du fonds.